II SA/Gd 627/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 27 maja 2020 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, domagając się uchylenia tego postanowienia i zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 24 marca 2020 r. Wójt Gminy (dalej jako "Wójt Gminy"), odmówił J. R. przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 marca 2014 r. odpowiednio dla działki nr [..], powstałej w wyniku podziału działki nr [..], obr. geod. W., gmina U. Decyzja została doręczona w trybie art. 43 k.p.a., dorosłemu domownikowi strony (teściowi), w dniu 27 marca 2020 r. Odwołanie od decyzji Wójta zostało złożone w dniu 27 kwietnia 2020 r. W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że ze względu na prawidłowe doręczenie przesyłki zawierającej decyzję Wójta w dniu 27 marca 2020 r., termin na złożenie odwołania upływał w dniu 10 kwietnia 2020 r. W związku z tym wniesienie odwołania w dniu 27 kwietnia 2020 r. nastąpiło z uchybieniem terminu, co stwierdziło Kolegium w postanowieniu z dnia 27 maja 2020 r., na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 15zzs 2a i ust. 8a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej jako ustawa Covid-19, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że po doręczeniu skarżącej decyzji w dniu 27 marca 2020 r. termin do wniesienia odwołania biegł pomimo, że z mocy prawa z uwagi na stan epidemiczny został zawieszony, a odwieszony dopiero z dniem 18 kwietnia 2020 r. (rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu). W uzasadnieniu wskazano, że w związku z istniejącą na terenie kraju sytuacją epidemiczną, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy Covid-19, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto, na mocy art. 15zzr ust. 1 tej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki również nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem skarżącej terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy dotyczą także działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonych z powodu Covid-19. Ponadto, mimo że powołane przepisy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tych norm prawnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie (w sytuacji nieusunięcia braku formalnego skargi), ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem organu odwoławczego skarga jest zasadna. Nie jest sporne, że decyzję organu pierwszej instancji strona otrzymała w dniu 27 marca 2020 r. W tej dacie termin do wniesienia odwołania uległ zawieszeniu z uwagi na przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy Covid-19, który wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 r., a zatem kilka dni po rozpoczęciu biegu terminu do złożenia przez skarżącą odwołania. Przepis ten został następnie uchylony na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonnych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-VoV-2, która weszła w życie w dniu 16 maja 2020r., ale na mocy jej art. 68 ust. 6 terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy Covid-19 których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W oparciu tę zmianę od dnia 24 maja 2020r. rozpoczęły bieg terminy, które uległy zawieszeniu w związku ze stanem epidemii. W niniejszej sprawie oznacza to, że termin na złożenie odwołania uległ odwieszeniu z dniem 24 maja 2020 r. Oznacza to, skarżąca, składając swe odwołanie w dniu 27 kwietnia 2020 r., złożyła je przed upływem ustawowo określonego terminu, co pozwalało na jego rozpoznanie. Niemniej jednak, choć organ uznał skargę za zasadną, nie mógł zastosowania trybu autokontroli, gdyż wniesiona ja jego pośrednictwem skarga była obarczona brakiem formalnym – nie podano numeru PESEL skarżącej. Skorzystanie przez organ z uprawnień autokontrolnych jest możliwe tylko w sytuacji, gdy skarga nie zawiera braków formalnych i nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia. jako że Kolegium nie było uprawnione do wezwania strony o uzupełnienie ww. braku, nie mogło także uwzględnić wadliwej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądowa kontrola polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd ustala, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta z dnia 24 marca 2020 r. o odmowie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie skorzystanie przez Kolegium z dyspozycji art. 134 k.p.a. było nieprawidłowe. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania było ustalenie przez organ odwoławczy, że termin do złożenia środka kwestionującego decyzję pierwszoinstancyjną upływał w dniu 10 kwietnia 2020 r., a odwołanie wniesiono po tym terminie, tj. dnia 27 kwietnia 2020 r. Podstawą tych ustaleń było przyjęcie, że termin do złożenia odwołania rozpaczał swój bieg w dniu doręczenia stronie decyzji. Kolegium nie uwzględniło jednak szczególnego rozwiązania prawnego, które w dniu doręczenia skarżącej decyzji regulowało kwestie związane z terminami procesowymi w postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny, niż czynią to przepisy k.p.a. Mianowicie, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej ustawą COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przy czym, zdaniem sądu, pomimo tego, że ww. przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych, obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. W tym zakresie sąd podziela pogląd, zgodnie z którym intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Także art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego(wyrok TK z 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, lex/el) podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20, dostępny w CBOSA; A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el). Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. z 2020 r. poz. 433), to sąd przyjął, że doręczenia dokonane od tej daty nie spowodowały rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji w dniu 27 marca 2020 r. nie spowodowało rozpoczęcia, nie jak to wskazuje Kolegium – zawiesiło, biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Dla ustalenia daty, kiedy skutek ten nastąpił konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że przepis art. 15zzs ustawy Covid-19 utracił moc na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Przy czym art. 68 ust. 6 powołanej wyżej ustawy zmieniającej stanowi, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (ustawa COVID-19), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie do art. 76 in principio ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 maja 2020 r. Reasumując, termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie rozpoczął swój bieg od 24 maja 2020 r., bowiem od tego dnia przestał obowiązywać art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19. Oznacza to, że ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był 8 czerwca 2020 r. (poniedziałek). Jak wynika z akt sprawy, odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 27 kwietnia 2020 r., a więc jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu do jego złożenia, ustalonego na podstawie przepisów szczególnych. Wprawdzie, złożenie odwołania przed terminem do dokonanie tej czynności jest uznawane jako przesłana do stwierdzenia niedopuszczalności tego środka, lecz dotyczy to sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione, mimo iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, który to skutek następuje po jej doręczeniu. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem niewątpliwie decyzja została stronie skutecznie doręczona, a więc weszła ona do obrotu prawnego, umożliwiając stronom jej zakwestionowanie. Wobec tego już od dnia doręczenia rozstrzygnięcia Wójta skarżącej miała ona środki prawne do jej zaskarżenia, a jedynie ze względu na szczególną sytuację w kraju ustawodawca nie powiązał bezpośrednio faktu doręczenia decyzji i jej wejścia do obrotu prawnego z biegiem terminu do wniesienia odwołania, odkładając ten skutek w czasie. W świetle tych okoliczności sąd uznał, że Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej nie zastosowało art. 15zzs ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy Covid-19, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu. Okoliczność tę dostrzegło zresztą samo Kolegium, które w odpowiedzi na skargę wskazało, że jest ona zasadna, podając przy tym przyczyny, dla których organ nie wydał decyzji autokontrolnej. Przy czym, z nieznanych powodów, mimo uznania zarzutów skargi za zasadne, Kolegium przecząc swoim wnioskom domagało się oddalenia skargi. Wniosek ten jednak, z powodów przedstawianych w uzasadnieniu wyroku, nie mógł odnieść skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.