II SA/Gd 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca M. P. we wniesionej do Sądu skardze na decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2017 r., nr [..], wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją tą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 29 maja 2017 r., nr [..], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T.G. i G.W. pozwolenia na budowę budynku usługowego – warsztatu samochodowego na terenie działki nr [..] w P. Uzasadniając złożony wniosek skarżąca wskazała, że inwestor bezpośrednio po otrzymaniu zaskarżonej decyzji przystąpił do realizacji prac budowlanych, które mogą doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków prowadzących do wybudowania inwestycji sprzecznej z postanowieniami planu miejscowego a, wobec słuszności zarzutów zawartych w skardze, mogą też doprowadzić do kosztów po stronie inwestora, który w przypadku wydania niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia będzie musiał zaprzestać dalszych prac budowlanych, czyniąc do tego spore nakłady finansowe na przedmiotową inwestycję, która ostatecznie może nie zostać zrealizowana. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369) stanowi, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże, zgodnie z art. 61 § 3 tej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przywołanej regulacji wynika, że istnieją dwie alternatywne przesłanki wstrzymania przez sąd zaskarżonego aktu a są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Przy czym przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego tj. np. w sytuacji, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, Legalis). Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09, Legalis). Ciężar wykazania tych przesłanek ciąży na stronie, która domaga się wstrzymania wykonania aktu. Strona ta powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej a uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Twierdzenia te powinny zaś zostać poparte stosownymi dokumentami (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, niepubl.). Nie wystarcza więc jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06, niepubl.). Nie wystarcza również, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11, Lex Omega nr 948885). Sąd zauważa jednocześnie, że rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może abstrahować od potrzeby uwzględniania poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych niż skarżących uczestników postępowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżąca nie przedstawiła argumentacji, która uzasadniałaby twierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Wyłączyć bowiem należy możliwość wstrzymania wykonania decyzji w odniesieniu do przypadku, w którym niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, albowiem opiera się na przypisywaniu robotom budowlanym negatywnych skutków, które realizować się mają dopiero w przyszłości w stosunku do nieistniejącego (planowanego) zamierzenia budowlanego. Nie ma charakteru realnego obawa, iż wykonanie robót budowlanych przez inwestora wymusi inne niż zamierzone rozporządzanie przez skarżących swoją własnością, podporządkuje i uzależni zagospodarowanie nieruchomości od powstałego obiektu i zmian rzędnych naturalnego ukształtowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 749/16, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, co do zasady, wykonanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego nie może powodować trudnych do odwrócenia skutków. Ustalone w art. 4 ustawy – Prawo budowlane prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) i podlega ono szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie (tj. wprowadzone przez prawo budowlane ograniczenia praw rzeczowych właściciela gruntu) muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Dlatego też w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu. (por. A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, w: Administracja, 2006 r., nr 2, s. 24 - 25) a podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tę wolność (zob. W. Jakimowicz, Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, w: Samorząd Terytorialny, 2005 r., nr 6, s. 59). Dlatego też, nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1041/08, LEX nr 527673). Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Nie można zatem przyjąć, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków o charakterze nieodwracalnym. Jednocześnie, należy zauważyć, że wszelkie skutki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę dotyczą przed wszystkim interesów inwestora, który ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez sąd i winien liczyć się z możliwością ewentualnego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 1202/07, dostępne na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.