II SA/Gd 631/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 17 lipca 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A S. A. z siedzibą w W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 lipca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał "A" S. A. z siedzibą w P. rozebranie trzech tablic reklamowych o wymiarach 5,0 m x 2,35 m zamontowanych na ścianie szczytowej budynku przy Al. [...] w S. od strony budynku nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 2pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego instalowanie urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza terenem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, wymaga zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Montaż tablic reklamowych bez wymaganego zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że brak jest możliwości doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, ponieważ tablice reklamowe na ścianie budynku przy Al. [...] są niezgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, mającego zastosowanie w oparciu o art. 51 ust. 7 do robót zakończonych, nakazał właścicielowi tablic "A" S.A. z siedzibą w P. ich rozebranie. Organ stwierdził, że przeprowadzone w dniu 21 grudnia 2006r. oględziny potwierdziły, że inwestorem jest właściciel nośników reklamowych, zarządca udostępnił tylko elewację na ich umieszczenie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., który zakwestionował dokonane przez organ ustalenie dotyczące daty zamontowania tablic reklamowych na rok 2004 twierdząc, że miało to miejsce w 1996r. Wskazał nadto, że na sąsiednich budynkach znajdują się większe reklamy, zaś plan ograniczający ilość reklam został uchwalony w 2005r., a więc nie dotyczy stanu faktycznego z 1996r. Decyzją z dnia 17 czerwca 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zasadna. Organ ten ustalił bowiem, że "A" S.A. była inwestorem wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych, obejmujących zainstalowanie na ścianie szczytowej budynku przy Al. [...] w S. trzech tablic reklamowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku aktu samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności rozważyć celowość zastosowania procedury legalizacyjnej, jeżeli nie naruszy ona przepisów obowiązującego prawa. W sprawie nie ma takiej możliwości, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazują stosowania reklam stałych na obiektach budowlanych i reklam wolno stojących m.in. w rejonie Al. [...]. Odnosząc się do odwołania wyjaśnił, że umowa najmu powierzchni budynku zawarta w 1996r. z innym kontrahentem niż właściciel tablic reklamowych pozostaje bez związku z rozpatrywaną sprawą. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" S.A. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 poprzez przyjęcie, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji było wymagane dokonanie zgłoszenia oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę reklamy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przede wszystkim stwierdzić należy, wbrew zarzutom skargi, że organy prawidłowo rozpatrywały sprawę w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wbrew twierdzeniom skarżącej brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, dotyczącego urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych, w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych, wymienionych wprost w art. 29 ust. 2 pkt 6 jako odrębna kategoria robót budowlanych, Wykonywanie takich robót bez zgłoszenia stanowi przypadek przewidziany w art. 50, a w konsekwencji w dalszej kolejności ma zastosowanie art. 51. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Do robót wymienionych w art. 29 ust. 2, a więc także wskazanych w jego pkt 6 robót polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, nie ma zastosowania art. 49 b Prawa budowlanego, określający konsekwencje budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Do takich robót stosuje się art. 50 i 51 Prawa budowlanego (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz , ODDK Sp. z o.o. Gdańsk 2007r., komentarz do art. 49b, s. 162). Nadto należy mieć na uwadze, że z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Wskazanie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Nadto art. 107 § 1 i 3 Kpa wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nie wyjaśniły istotnych okoliczności faktycznych. I tak, organ i instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że nakazał rozebranie przedmiotowych tablic ich właścicielowi, tj. skarżącej "A" S.A.. Wskazał przy tym, że przeprowadzone w dniu 21 grudnia 2006r. oględziny potwierdziły, że inwestorem jest właściciel nośników reklamowych, zaś zarządca udostępnił tylko elewację na ich umieszczenie. Dokonane przez organ I instancji ustalenia zostały zakwestionowane w odwołaniu. Organ odwoławczy natomiast uznał decyzję organu I instancji za zasadną, jako że organ ten ustalił, że "A" S.A. była inwestorem wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych. Uznał przy tym, że przedłożona umowa z 1996r. nie ma znaczenia w sprawie. Z przywołanego przez organ I instancji protokołu oględzin z dnia 21 grudnia 2006r. wynika natomiast jedynie, że inwestorem jest właściciel przedmiotowych reklam. Nadto w protokole tym zostało zawarte stwierdzenie, że nośniki reklamowe zostały zainstalowane w 1996r. Nie wiadomo więc w oparciu o jakie dowody dokonano ustalenia, że przedmiotowe tablice reklamowe zostały zamontowane przez skarżącą w 2004 roku. W tej zaś sytuacji Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli prawidłowości tegoż ustalenia. Treść zaskarżonych rozstrzygnięć i ich uzasadnienia w zestawieniu zarówno z zarzutami odwołania, jak i skargi, uprawniają do stwierdzenia, iż w toku postępowania administracyjnego nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydano zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa, skoro z uzasadnienia nie wynika, w oparciu o jakie dowody dokonano istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ przeprowadzi zatem dokładne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, a następnie rozstrzygnie sprawę wydając stosowną decyzję administracyjną, zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 Kpa.