II SA/Gd 632/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk,, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2001 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na rzecz skarżącego S. K. 16 (szesnaście) zł,- tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 17 marca 2003 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 36 ust. 3, 4 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. K. z dnia 27 listopada 2001 roku, nr [...], ustalającą dla S. A. K. opłatę w wysokości 402 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to jest części działki nr [...] w S. S., w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem przez właściciela w/w działki, pomniejszoną o wartość nakładów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dnia 1 września 2000 roku S. K. sprzedał nieruchomość gruntową położoną w S. S. - działka nr [...]. Ponieważ na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego m. in. dla fragmentu wsi S. S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. K. nr [...] z dnia 16 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 80, poz. 398), przedmiotowa działka została przeznaczona na cele budowlane (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne letniskowe i usługowe) podczas, gdy uprzednio obowiązujący na tym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. K. określał przedmiotowy teren jako grunty rolne - dnia 27 listopada 2001 roku Wójt Gminy N. K. wydał decyzję (nr [...]) ustalającą dla zbywcy - S. K. jednorazową opłatę w wysokości 402 zł z tytułu wzrostu, na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości zbytej nieruchomości (działki nr [...]) położonej w S. S. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na treści sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z 12 marca 2001 roku. Organ podał także, iż od powyższej decyzji S. K. złożył odwołanie, w którym wyraził swoje niezadowolenie i zdziwienie z wydania zaskarżonej decyzji, stwierdzając, iż wobec nie podejmowania przez organ żadnych działań w niniejszej sprawie przez ponad rok od daty dokonania sprzedaży przedmiotowej działki był przekonany, że kwota należna mu od Gminy z tytułu przejęcia przez nią jego gruntu pod drogę została potrącona z przedmiotową kwotą jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntu. Organ II instancji wskazał również, powołując się na treść art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, iż S. K. spełnia przesłanki obligujące organ do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości albowiem nastąpiła zmiana obowiązujących ustaleń miejscowego planu, nieruchomość objęta zmianą planu została zbyta w okresie 5 lat od dnia, w którym zmiana ta stała się obowiązująca i wreszcie, w związku z zaistniałą zmianą nastąpił wzrost wartości zbytej nieruchomości, który zgodnie z art. 36 ust. 14 ww. ustawy został określony w treści operatu szacunkowego z dnia 12 marca 2001 roku, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - T. J. zgodnie z wymogami wskazanymi w §§ 35-37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 98, poz. 612). Jak wynika z treści przedmiotowej wyceny (operatu szacunkowego) rynkowa wartość przedmiotowej nieruchomości jako rolnej została określona na 4.594 zł, zaś wartość gruntu traktowanego jako grunt budowlany została oszacowana na 11.485 zł. W wycenie została także określona wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości, tj. l.665 zł. Uwzględniając obowiązującą na przedmiotowym terenie 30-sto procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości (§ 2 uchwały Rady Gminy N. K. nr [...] z dnia 16 czerwca 1998 r.) przyjęto, iż wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. S. (część działki nr [...]) wynosi 402 zł (11.485 zł - 4.594 zł = 6.891 zł x 30% = 2.067 zł – 1.665 zł = 402 zł). Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez odwołującego się w treści odwołania organ II instancji stwierdził, iż nie mogą mieć one wpływu na zmianę I - instancyjnego rozstrzygnięcia albowiem wydanie decyzji po prawie 15-stu miesiącach od dnia zbycia przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić podstawy do podważenia jej prawidłowości, a ewentualna kompensata jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartości zbytej nieruchomości z odszkodowaniem należnym od gminy z tytułu wydzielenia gruntu pod drogę publiczną może nastąpić jedynie na mocy uzgodnień między Stroną a Gminą, nie zaś mocą rozstrzygnięcia organu odwoławczego w toku postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję S. K. stwierdził, że opłata ustalona przez organy jest zdecydowanie zawyżona. Wskazał także, iż ustalił z pracownikiem Urzędu Gminy, że nastąpi kompensata przedmiotowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu, na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości zbytej nieruchomości z odszkodowaniem należnym skarżącemu od gminy z tytułu wydzielenia gruntu pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Art. 36 ust. 4 ustawy wyjaśnia, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z ustępem 5 art. 36 ustawy opłatę, o której mowa w ustępie 3, pomniejsza się o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego m. in. dla fragmentu wsi S. S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. K. nr [...] z dnia 16 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 80, poz. 398) nastąpiła zmiana przeznaczenia części rolnych gruntów skarżącego, a konkretnie części działki nr [...], na cele określone jako: tereny zabudowy letniskowej oraz projektowane poszerzenie drogi. Przy czym organy obu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę nie wzięły pod uwagę zapisu planu, z którego wynika, iż dopuszcza się wydzielenie z nieruchomości skarżącego (części działki nr [...]) jedynie dwóch działek pod zabudowę letniskową, o powierzchni od 1.200m2 do 1.600m2. Organy nie przeanalizowały ww. zapisu planu, bez żadnych zastrzeżeń przyjmując, iż skarżący mógł przeznaczyć pod zabudowę letniskową część działki nr [...] o pow. 4.594m2 (a więc o powierzchni przekraczającej sumę maksymalnych powierzchni dwóch ww. działek). Sąd zważył także, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika z jakich przyczyn właśnie taką powierzchnię działki przyjęły organy dla ustalenia należnej opłaty. Skarżący dnia 1 września 2000 roku sprzedał bowiem część działki nr [...] oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 14.021 m2, przy czym w akcie notarialnym dotyczącym przedmiotowej sprzedaży wskazano, iż działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele rolne. Również operat szacunkowy, na którym oparły się oba organy rozstrzygając niniejszą sprawę budzi uzasadnione wątpliwości Sądu. W operacie stwierdzono - określając przedmiot wyceny, iż dotyczy on nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 14.021m2, położoną w obrębie S. S., przy czym zakres wyceny obejmuje cześć ww. działki o pow. 4.594m2 wydzieloną geodezyjnie, a przeznaczoną w planie pod zabudowę letniskową. Natomiast w uwagach końcowych do operatu rzeczoznawca stwierdził, iż: "Powierzchnia części działki nr [...] wynosząca 4.594m2 przeznaczona w planie pod zabudowę letniskową jest powierzchnią przybliżoną, nie powstałą w wyniku wydzielenia geodezyjnego, dlatego wynik wyceny nie jest ścisły". Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Zgodnie z ww. przepisami organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Winny - kierując się powyższymi zasadami - przede wszystkim w sposób nie budzący wątpliwości ustalić treść planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego regulacje dotyczące działki skarżącego albowiem zapisy planu dotyczące tego terenu mogą budzić wątpliwości i wymagają wykładni opartej na analizie wszelkich zapisów planu oraz treści jego załączników, których brak w aktach administracyjnych. Winny także poddać weryfikacji sposób ustalenia przez rzeczoznawcę w operacie wzrostu wartości nieruchomości, czego nie uczyniły. Poza niejasnymi zapisami dotyczącymi ustalenia powierzchni działki, która faktycznie zmieniła swoje przeznaczenie w związku z uchwaleniem planu, wątpliwości Sąd budzi bowiem także przyjęta w operacie metoda ustalania wartości nieruchomości skarżącego, a przede wszystkim przyjęcie – przy obliczaniu wartości rynkowej gruntu budowlanego, jako cen porównawczych, cen działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy działka skarżącego została przeznaczona pod zabudowę letniskową. Uzasadnione wątpliwości budzi także ustalenie "zwaloryzowanej wartości nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości" - o której mówi art. 36 ust. 5 cytowanej ustawy. Skoro działka przeznaczona w planie pod zabudowę letniskową nie została jeszcze wydzielona, to z jakich przyczyn w wycenie znalazły się koszty prac geodezyjno – kartograficznych i to wykonanych nie tylko na działce nr [...], ale także na działce nr [...] - tego również organy nie wyjaśniły, w żaden sposób nie weryfikując kwot wskazanych w operacie jako wartość nakładów skarżącego. Operat szacunkowy rzeczoznawcy określający wartość gruntów należących do skarżącego oraz wartość poczynionych przez niego nakładów, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę i powinien być przez nie szczegółowo przeanalizowany. Ocena wartości dowodowej operatu, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem rzeczoznawcy jest bowiem dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43813). Sąd miał przy tym także na uwadze, iż prowadząc niniejsze postępowanie organy naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie brak jest w aktach administracyjnych dowodów na to, iż organ I instancji powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a w szczególności, iż umożliwił mu, przed wydanie decyzji, zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. K. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien, mając w szczególności na uwadze treść art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia jaka część sprzedanej przez skarżącego działki objęta została regulacją zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym m. in. dla fragmentu wsi S. S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. K. nr [...] z dnia 16 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 80, poz. 398) oraz stwierdzenia, w jaki sposób zmiana przeznaczenia tej nieruchomości wpłynęła na jej wartość. Dopiero bowiem wnikliwa ocena powyższych kwestii, uwzględniająca wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, pozwoli na ustalenie czy, a jeżeli tak to jaką kwotą opłaty skarżący winien zostać obciążony. Zgodnie z treścią art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) rozstrzygając niniejszą sprawę organy winny zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd podziela przy tym pogląd organu II instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym ewentualna kompensata jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartości zbytej nieruchomości z odszkodowaniem należnym od gminy z tytułu wydzielenia gruntu pod drogę publiczną może nastąpić jedynie na mocy uzgodnień między Stroną, a Gminą, nie zaś mocą rozstrzygnięcia organu w toku postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.