II SA/Gd 632/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 24 czerwca 2014 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 5 sierpnia 2013 r. orzekającą o braku podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w sprawie doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących części budynku obejmującą wspólną ścianę pomiędzy budynkami w zabudowie atrialnej przy ul. Z. [...] i [...] w miejscowości K., gmina K. do stanu zgodnego z prawem i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2013 r. ustalono, że na działce nr [...] i [...] w miejscowości K. znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie atrialnej. E. M. i J. M. przeprowadzili roboty budowlane polegające na przebudowie budynku na działce nr [...] przy ul. Z. [...]. Dokonano zmiany układu pomieszczeń oraz zmiany układu instalacji wodno - kanalizacyjnej poprzez wykucie w ścianie i w wylewce betonowej wzdłuż tej ściany korytka i ułożenie w nich instalacji. Ustalono również, że w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. Z. [...], którego właścicielką jest L. S., powstały rysy, jedna na suficie i dwie na wspólnej ścianie (pozioma i pionowa), w której były wykonywane roboty. Według oświadczenia L. S. rysy powstały w wyniku robót przeprowadzonych przez właścicieli budynku nr [...]- E. i J. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. nałożył na E. M. i J. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej części budynku obejmującej wspólną ścianę pomiędzy budynkami w zabudowie atrialnej przy ul. Z. [...] i [...] w miejscowości K., która określi zakres robót jakie należy przeprowadzić, aby doprowadzić w/w część budynku do stanu zgodnego z prawem. W dniu 28 czerwca 2013 r. inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. Z. J., z której wynika, iż w trakcie prowadzonych prac nie naruszono elementów konstrukcyjnych, a prace przeprowadzane przez inwestorów były technicznie uzasadnione. Rysy powstały wskutek błędów popełnionych przy wznoszeniu obiektów. Pomiędzy garażem należącym do L. S., a budynkiem inwestorów należało zastosować dylatację. Tymczasem firma wykonawcza wykonała połączenie na sztywno. W konsekwencji osiadania obu budynków wystąpiły przedmiotowe spękania. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym budynku w pomieszczeniu kuchennym L. S. powinna znajdować się ściana o długości 90 cm, na której miał opierać się podciąg. Tymczasem, prawdopodobnie na etapie wykonywania stanu surowego, zrezygnowano z jej wykonania, co oznacza, że podciąg nie ma odpowiedniego oparcia. W ocenie rzeczoznawcy rysy i spękania powstały w wyniku błędów wykonawczych, a nie w wyniku robót przeprowadzonych przez inwestorów. Jednocześnie rzeczoznawca w ekspertyzie zaznaczył, że błędne wykonawstwo dwóch przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie atrialnej nie powoduje zagrożenia życia i mienia, jednak wpływa na estetykę obiektu, tzn. dalsze powstawanie rys. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], działając na podstawie art. 50, 51, 83 ust. 1, 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r., orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących części budynku obejmującą wspólną ścianę pomiędzy budynkami w zabudowie atrialnej przy ul. Z. [...] i [...] w miejscowości K., gmina K. do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na prawidłowość ich wykonania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. S. właścicielka budynku przy ul. Z. [...], wnosząc zastrzeżenia do przedłożonej ekspertyzy. Nadto skarżąca wskazała na wybudowanie przez właścicieli budynku nr [...] dodatkowego, oddalonego o 3 m od jej okien komina, podczas gdy wszystkie domy w zabudowie atrialnej mają wspólną kotłownię i jeden wspólny komin. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek tego odwołania, decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wydanie przez organ I instancji decyzji w trybie w art. 50-51 Prawa budowlanego było przedwczesne. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie konieczne jest zajęcie stanowiska w trybie nadzoru budowlanego w stosunku do wykonywanych (i już wykonanych) robót budowlanych z uwzględnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 50 Prawa budowlanego. Skoro budowa budynku nr [...] w zabudowie atrialnej nie została zakończona (na co wskazuje brak zawiadomienia o zakończeniu tej budowy), to konieczne jest przede wszystkim ustalenie, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy wykonane roboty budowane w tym budynku oraz pomiędzy nim a budynkiem nr [...] spowodowały (bądź też nie) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub istotnie odbiegały od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w innych przepisach. Ustalenia organu nadzoru budowlanego powinny umożliwić jednoznaczne stwierdzenie, które z wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych można uznać za "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu budowanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a które ewentualnie za samodzielną (nie objętą udzielonym pozwoleniem) inwestycję. Stwierdzenie, iż budynek powstał z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowanego i udzielonego pozwolenia na budowę, obliguje organ nadzoru budowlanego do przeanalizowania sprawy w trybie przepisów art. 36a, a następnie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w treści znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej "błędy wykonawcze i odstępstwa od pierwotnego projektu" przemawiają za koniecznością dokładnego przeanalizowania sprawy w przedmiotowym zakresie. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu nie pozbawia tego organu możliwości zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli po przyjęciu zawiadomienia ustalono w trybie nadzoru, że dana inwestycja została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem (przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy to jedynie czynność materialno-techniczna). Już samo ustalenie, że roboty budowlane spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (gdyż np. zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną), zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje podstawę do interwencji w trybie nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1, niezależnie od legalności czy też zgodności z zatwierdzonym projektem wykonanych robót. W ocenie organu odwoławczego niniejsza sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia i prawidłowego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, ponieważ organ pierwszej instancji podjął zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto organ uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na konieczność zbadania w ramach tego lub innego postępowania poruszonej w odwołaniu kwestii postawienia komina. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od tego postępowania organ I instancji powinien zbadać w trybie nadzoru budowlanego całą inwestycję obejmującą budowę zespołu budynków w zabudowie atrialnej przy ul. Z. w miejscowości K. zrealizowaną na podstawie decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 kwietnia 1999 r. i ewentualnie wszcząć inne postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła L. S. podnosząc, że w wyniku robót przeprowadzonych przez właścicieli budynku nr [...] polegających na jego przebudowie, tj. zmianie układu pomieszczeń oraz zmianie układu instalacji wodno – kanalizacyjnej, powstały w budynku skarżącej rysy, jedna na suficie i dwie na wspólnej ścianie (pozioma i pionowa), w której były wykonywane roboty. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. Wydana w przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie [...] decyzja zapadła w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowalnego. Uwzględniając wniesione przez skarżącą odwołanie od tej decyzji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie naprawcze, uregulowane przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego należy przeprowadzić w całości, na nowo, z uwzględnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 50, a także art. 36a Prawa budowanego. Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego dotyczy samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b w/w ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy przewiduje trzy odrębne sytuacje. Po pierwsze, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1), niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2), mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Trzeci przypadek dotyczy natomiast sytuacji, gdy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zaskarżona decyzja kasacyjna zawiera wskazania odnoszące się do przeprowadzenia postępowania naprawczego w pełnym zakresie, z uwzględnieniem w szczególności przepisu art. 36a Prawa budowlanego, a następnie podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w tym zakresie jest prawidłowe już tylko jak się weźmie pod uwagę treść rozstrzygnięcia i zawartość uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło braku podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w sprawie doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych dotyczących części budynku obejmującej wyłącznie wspólną ścianę pomiędzy budynkami w zabudowie atrialnej przy ul. Z. [...] i [...]. W rozstrzygnięciu tym organ nie odniósł się do całego zakresu wykonanych przez inwestorów w budynku nr [...] robót budowlanych, a to powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia w trybie art. 50, 51 Prawa budowanego. Niezależnie jednak od przedmiotu niniejszego postępowania naprawczego uszła uwadze organowi nadzoru budowlanego I instancji podniesiona w przedłożonej ekspertyzie istotna kwestia, że rysy w budynku mieszkalnym nr [...] powstały prawdopodobnie wskutek błędów popełnianych przy wznoszeniu obiektów. W ocenie rzeczoznawcy rysy i spękania powstały w wyniku błędów wykonawczych, a dokładnie odstępstw od zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 15 kwietnia 1999 r. projektu budowlanego obejmującego budowę 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie atrialnej. W tej sytuacji, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, organ I instancji powinien, oprócz sprawdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, również zbadać, ustalić i ocenić charakter ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz rozważyć, czy dokonane odstępstwa od projektu budowlanego oraz zmiany wskazane w projekcie zamiennym mają charakter zmian istotnych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (art. 36a ust. 5 w zw. z ust. 1), a przy tym także rozważyć, czy nie doszło do zrealizowania samodzielnej, nie objętej udzielonym pozwoleniem na budowę, inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność zbadania poruszonej przez skarżącą kwestii komina w tym lub odrębnym postępowaniu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powinien zbadać w trybie nadzoru budowlanego całą inwestycję obejmującą budowę zespołu budynków w zabudowie atrialnej przy ul. Z. w miejscowości K. zrealizowaną na podstawie decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 kwietnia 1999 r. i ewentualnie wszcząć inne postępowania. Wszystkie te okoliczności wskazują zdaniem Sądu na konieczność wydania w przedmiotowej sprawie decyzji kasacyjnej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Z powyższych względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.