II SA/Gd 632/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Z. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2018 r., którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako Starosta) z dnia 5 czerwca 2018 r., i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 19 grudnia 2017 r. Z. F. wniosła o udzielenie pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego, ze zmianą funkcji na budynek mieszkalny, na działce nr [..], obręb 9 w R. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz upoważnienie wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Następnie w dniu 16 marca 2018 r. inwestor rozszerzył wniosek o udzielenie pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku, w oparciu o załączone 4 egzemplarze projektu budowlanego. Decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego, ze zmianą funkcji na budynek mieszkalny, na działce nr [..], obr. 9 w R. Na skutek rozpoznania odwołania G. i J. K. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o odmowie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zabrakło ustaleń Starosty co do zakresu i przedmiotu inwestycji wynikającego z przedłożonych przez inwestora projektów, co w konsekwencji doprowadziło do orzeczenia o zakresie robót innym, niż wynikający z tych projektów. W jego ocenie zarówno wniosek inwestora jak i przedłożona dokumentacja, a w konsekwencji decyzja, winny odnosić do rozbiórki istniejącego budynku na działce nr [..] i [..] i budowy nowego budynku, ale już tylko w obrębie stanowiącej własność inwestora działki nr [..]. Jak ustalił Wojewoda, zakres planowanych prac w istniejącym budynku gospodarczym wskazuje, że budynek ten podlegać będzie praktycznie całkowitej rozbiórce w części nadziemnej – z wyłączeniem ściany stojącej na działkach nr [..] i [..]. W projekcie wskazano bowiem, że inwestor planuje: w piwnicy - rozbiórkę części ścian zewnętrznych od strony północnej i zachodniej do poziomu fundamentów oraz rozbiórkę schodów do piwnicy, częściową rozbiórkę stropów istniejących nad pomieszczeniami piwnicznymi, budowę nowych fundamentów i schodów zewnętrznych do piwnicy, budowę nowej ściany zewnętrznej od strony zachodniej, budowę nowych ścian zewnętrznych od strony północnej i południowej (...), budowę nowych stropów nad nowopowstałymi pomieszczeniami w piwnicy; na parterze - wyburzenie części ścian zewnętrznych i wewnętrznych, rozbiórkę istniejącego stropodachu i kominów - w całości, budowę nowych ścian zewnętrznych i stropu oraz dobudowę od strony północnej części ścian oddzielenia przeciwpożarowego projektowanej od strony wschodniej granicy działki; budowę schodów zewnętrznych od strony zachodniej, budowę tarasu i schodów zewnętrznych na gruncie, od strony północnej, nadbudowę garaży o jedną kondygnację, nadbudowę rozbudowanego i przebudowanego parteru budynku o poddasze użytkowe. Z analizy rysunku rzutu parteru (rys. nr A-4, str. 069) wynika, że z istniejącego budynku gospodarczego, w poziomie parteru, pozostaje jedynie ściana o długości około 9,12 m i nieokreślonej szerokości (brak ciągłej linii po stronie działki nr [..] jednoznacznie wskazującej na szerokość tej ściany, oraz bez jej zwymiarowania), zlokalizowana na działce inwestycyjnej nr [..] i działce nr [..] stanowiącej własność G. i J. K. Pozostałe ściany zewnętrzne i wewnętrzne ulegają rozbiórce. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest de facto budową nowego budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w miejscu istniejącego budynku gospodarczego. Po dokonaniu rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego do poziomu terenu (z pozostawieniem jedynie części ścian piwnicy i ściany parteru na obu działkach nr [..] i [..]), inwestor planuje bowiem dokonać budowy zupełnie nowego obiektu, o odmiennych od istniejącego budynku parametrach charakterystycznych, w tym kubaturze, powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, wysokości, długości, szerokości czy liczbie kondygnacji, jak również parametrach użytkowych i technicznych, a dodatkowo o odmiennym sposobie jego użytkowania. W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego obiektu, prowadzonych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie (np. fundamenty), dokonuje się bowiem odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane zalicza się do budowy, ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu. Także fakt planowanej "rozbudowy i nadbudowy obiektu" oraz zmiana układu pomieszczeń i parametrów użytkowych wskazuje, że całość stanowi budowę nowego obiektu. Dodatkowo organ zauważył, że rozstrzygnięcie Starosty nie odnosi się do wniosku inwestora z dnia 16 marca 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącej wewnętrznej instalacji gazowej w budynku gospodarczym. W związku z tymi ustaleniami Wojewoda w dalszej kolejności zbadał przedłożony projekt pod względem spełnienia wymogów z art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), dalej jako P.b., stwierdzając, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bezpośrednio przy granicy z działką nr [..], jest niezgodna ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków. Jak ustalił Wojewoda, w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [..] z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze położonym [..], działki, na których zlokalizowana jest inwestycja znajdują się w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem Cl.MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu zawartymi w § 9 pkt 8, w przypadku lokalizacji zabudowy bliźniaczej lub szeregowej na terenach dopuszczonej ich lokalizacji, zgodnie z zasadami ustalonymi w kartach poszczególnych terenów, dopuszcza się lokalizację segmentu budynku przy granicy działki i łączenie budynków na granicy działki; dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m2, na których dopuszcza się lokalizację zabudowy zgodnie z ustaleniami w kartach poszczególnych terenów, dopuszcza się przysunięcie budynku do granicy działki. Jednakże, jak zauważył Wojewoda, realizowany budynek, o ile jego funkcja jest zgodna z przeznaczeniem wynikającym z karty terenu nr 50, to jednak nie stanowi segmentu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej bądź szeregowej i nie jest tym samym możliwa jego realizacja w granicy działki, w myśl cytowanych zapisów planu. Z kolei powierzchnia działki nr [..] wynosi 650 m2, tj. więcej aniżeli wskazane w zdaniu drugim cytowanego przepisu 350 m2, zatem ten warunek dopuszczający realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicy działki, również nie ma w omawianym przypadku zastosowania. Następnie organ dokonał analizy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i uznał, że budowa wnioskowanego obiektu na granicy działek nie jest możliwa na mocy zawartych w tym akcie regulacji, w szczególności na podstawie § 12 ust. 2. Jak wynika bowiem z projektu, budynek ten zlokalizowany jest na działkach nr [..] i [..], z uwagi na usytuowanie ściany zewnętrznej od strony wschodniej na obu działkach, a nie bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [..]. Wskazana ściana przekracza ją w poziomie piwnicy o około 17 cm (rys. A-3, str. 068), natomiast w poziomie parteru wielkość przekroczenia nie jest możliwa do ustalenia. Z uwagi zaś na fakt, że na sąsiedniej działce nr [..] brak jest istniejącego budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy, do którego mogłaby przylegać ściana projektowanego budynku, nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie Wojewody wyłączona jest także możliwość budowy na granicy działek na mocy § 12 ust. 4 rozporządzenia, albowiem działka nr [..] ma szerokość 16,41 m, co wynika z rys. nr A-2 zatytułowanego "Zagospodarowanie działki Plansza wymiarowa", zatem przekracza wskazaną w pkt 2 tego przepisu graniczną wielkość 16 m. Ponadto inwestycja ta, z uwagi na rozbiórkę zasadniczej części istniejącego budynku i budowę nowej substancji o odrębnych parametrach, nie dotyczy nadbudowy tego istniejącego budynku, a budynek ten usytuowany jest na dwóch działkach z naruszeniem granicy, co oznacza, że brak jest również podstaw do zastosowania § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano wejście do budynku w poziomie piwnicy (w ścianie północnej), do którego prowadzą schody zewnętrzne posiadające dodatkowo zadaszenie. Oba elementy zbliżone są do granicy działki na odległość mniejszą niż wynikającą z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, tj. 1,5 m. Schody zaprojektowano w odległości 1,0 m, natomiast zadaszenie w odległości 0,75 m. Z kolei od strony południowej zaprojektowano bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią taras (w części nad garażem). Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał także, że w zatwierdzonym projekcie brak jest szczegółowych rozwiązań dotyczących instalacji wewnętrznych w projektowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, poza wnioskowaną wewnętrzną instalacją gazową. Na stronach 064-065 projektu budowlanego w pkt VII wyszczególniono elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego, jednakże wskazano, że ich przebudowa odbywać się będzie według odrębnego opracowania. Jest to w ocenie organu odwoławczego niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 poz. 46 ze. zm.) przewidującym, że część rysunkowa, o której mowa w 11 ust. 1 sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną, instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych - wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach. W tym stanie rzeczy zdaniem Wojewody zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i jednoczesne wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem i przepisami prawa oraz wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. F. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 10, art. 136 i art. 140 k.p.a. z tego względu, że inwestor nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wyjaśnienia wątpliwości i usunięcia nieprawidłowości. Zdaniem skarżącej, choć organ nie przeanalizował wnikliwie projektu budowlanego, to ustalił przedmiot zamierzenia budowlanego oraz stwierdził jego zgodność z planem i przepisami techniczno-budowlanymi. Takie działanie narusza przepisy art. 3 pkt 6 P.b. poprzez niewłaściwie zdefiniowanie przedmiotu inwestycji oraz niezastosowanie § 9 pkt 3, § 66 pkt 4 lit. g tiret 4 i teret 9 miejscowego planu, a także niewłaściwe zastosowanie § 9 pkt 8 tego planu oraz niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Zdaniem skarżącej, z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że w planowanej inwestycji pozostawia się w całości istniejącą piwnicę, wystającą ponad poziom terenu o ok. 1,16 m i rozbudowuje ją w kierunku zachodnim – w oddaleniu od granicy działki [..] w następujących odległościach: po stronie północnej - w odległości 3,83 m, po stronie południowej - w odległości 7,17 m. W obrębie parteru pozostawia się ścianę zewnętrzną na granicy działki i poprzeczną ścianę wewnętrzną. Zatem planowanych przez inwestora robót nie można uznać za rozbiórkę budynku do poziomu terenu, zaś roboty te są konieczne ze względów konstrukcyjnych i funkcjonalnych. Jak wskazała skarżąca oczywistym faktem jest, że w wyniku rozbudowy i nadbudowy powstaje nowy obiekt, o zmienionej powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, ilości kondygnacji i kubaturze, a także o innym wyglądzie architektonicznym, co faktycznie jest budową i zawiera się w legalnej definicji budowy. Oczywistym jest też, że wykonanie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, wymaga likwidacji pewnych elementów budynku, w zakresie potrzebnym dla osiągnięcia ostatecznego celu tych działań - funkcjonalnego obiektu o nowych parametrach, przy czym przepisy nie ustalają granicznych parametrów, które określałyby zakres dozwolonych robót związanych z likwidacją tych elementów. W ocenie skarżącej, gdyby inwestor złożył trzy odrębne wnioski – na zmianę sposobu użytkowania; na rozbudowę i przebudowę; na nadbudowę – to taka inwestycja spełniałaby przesłanki do przeprowadzenia każdego z tych procesów, a zatem tym bardziej spełnia przesłanki do uzyskania pozwolenia na prace obejmujące wszystkie trzy procesy. Wojewoda zdaniem skarżącej dokonał też błędnej oceny stanu zagospodarowania działki nr [..] i w konsekwencji błędnie zastosował § 9 pkt 8 planu. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie, gdyby na działce inwestora nie istniał żaden budynek, a tymczasem w latach 80 ubiegłego wieku został posadowiony przedmiotowy budynek gospodarczy. Zastosowanie zatem winien znaleźć § 9 pkt 3 tego planu, który uznaje za zgodne z planem budynki istniejące w dniu wejścia w życie uchwały. Ponadto planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi zawarte w karcie terenu nr C1.MN w zakresie: przeznaczenia terenu; kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości zabudowy, geometrii dachu; ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; obsługi w zakresie komunikacji; obsługi w zakresie infrastruktury. Odnosząc się do zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi strona stwierdziła, że uznając istniejący budynek za zgodny z planem miejscowym, a przedmiot inwestycji określając jako zmianę funkcji rozbudowy istniejącego budynku, to dla jego rozbudowy zastosowanie ma przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Ponadto zauważyła, że wprawdzie istniejące od strony wschodniej: ściana piwnicy (z wyłączeniem ściany garażu) oraz ściana zewnętrzna parteru, zlokalizowane są w przekroczeniu granicy z działką nr [..], o 17 cm w głąb tej działki (co wynika z ocieplenia tej ściany wykonanego w roku 2003, za zgodą właścicieli działki nr [..]), to jednak planowane zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy tej ściany. Projekt budowlany przewiduje pozostawienie ściany istniejącej na tej granicy bez zmian (konieczne docieplenie przewidziano od strony wnętrza budynku). Końcowo skarżąca zarzuciła organowi naruszenie praw procesowych strony, albowiem Wojewoda nie poinformował jej o ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz o zakończeniu kompletowania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, a w związku z tym, strona nie mogła wnieść wyjaśnień, uzupełnień, czy korekty nieprawidłowości, które wystąpiły w projekcie budowlanym. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie jest możliwe usunięcie stwierdzonych przez organ nieprawidłowości i doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami rozporządzenia, co mogłoby nastąpić poprzez: przesunięcie projektowanych od strony północnej schodów do piwnicy z daszkiem oraz tarasu (na gruncie) ze schodami (na gruncie) w stronę zachodnią, co spowodowałoby, że odległość schodów od granicy z działką nr [..] będzie wynosiła 2,16 m; rezygnację z tarasu projektowanego na stropie części parteru nadbudowanej nad garażem i wykonaniu w jego miejscu bądź dachu zielonego bądź dachu płaskiego przy jednoczesnej rezygnacji z drzwi balkonowych w pomieszczeniu nr 1.7 na poddaszu i zaproponowaniu w tym miejscu okna; ewentualne uzupełnienie zawartości projektu o opracowania branżowe przebudowy istniejących wewnętrznych instalacji, a także ewentualna likwidację istniejącej warstwy ocieplenia na istniejącej ścianie zewnętrznej od strony wschodniej. Gdyby organ dopełnił ciążących na nim obowiązków procesowych inwestor mógłby także przedłożyć np. opinię rzeczoznawcy budowlanego w sprawie "spełnienia wymagań przepisów prawa budowlanego w wykonanym projekcie budowlanym przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego ze zmianą funkcji na budynek mieszalny na działce nr [..], obręb 9 w R., ul. O". Opinię taką skarżąca załączyła do skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, ze w sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu, a nie przebudową i rozbudową istniejącego budynku. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie niewłaściwej oceny § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 3 i 4 tego aktu określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia, natomiast dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Z cytowanych przepisów wynika wprost, że w sytuacji gdy mamy do czynienia ze ścianą budynku usytuowaną bezpośrednio przy granicy działki okładzina zewnętrzna, w tym izolacja cieplna, ma istotne znaczenia. Zatem w ocenie Wojewody fakt wykonania izolacji cieplnej, już poza granicami nieruchomości inwestora, nie może zostać pominięty. Tym bardziej, że w omawianym wypadku mamy do czynienie ze ścianą zewnętrzna warstwową, albowiem ściana to także ocieplenie, pełniące rolę izolacji przestrzeni wewnętrznej budynku od zewnętrznego środowiska. Ponadto organ stwierdził, że znaczenia dla sprawy nie maja rozważania rzeczoznawcy sporządzającego załączoną do akt opinię w zakresie możliwości zaprojektowania przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku w oparciu o ekspertyzę techniczną rzeczoznawczy budowlanego w inny sposób aniżeli określony w rozporządzeniu, po uzgodnieniu takiego rozwiązania z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i komendantem wojewódzkim państwowej straży pożarnej, albowiem ekspertyza taka w sprawie nie została sporządzona, a projekt nie został uzgodniony z ww. podmiotami. W świetle zawartej w odwołaniu informacji co do tego, że przedmiotowy budynek gospodarczy pełnił funkcję mieszkalną Wojewoda stwierdził, że z uwagi na wydaną decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nie podejmował kwestii formalnoprawnych istniejącego budynku, natomiast kwestia legalności wykonania niektórych robót budowlanych wynika również z opinii rzeczoznawcy dołączonej do skargi. W piśmie procesowym z dnia 29 października 2018 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Wyjaśniła w szczególności, że przedmiotowy budynek był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 grudnia 1982 r. i pierwotnie wykorzystywany był zgodnie z przeznaczeniem jako budynek gospodarczy. W późniejszym okresie wykorzystywany był w celach mieszkaniowych. Dokonano wówczas częściowej przebudowy wnętrza: wydzielono pomieszczenie wc, przystosowano jedno z pomieszczeń do funkcji kuchni oraz wykonano niezbędne wewnętrzne instalacje wod-kan i ogrzewania. Ocieplenie ściany w granicy z działką nr [..] odbyło się za zgodą jej właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu ujawniła, że skarga nie jest zasadna, albowiem organy organ odwoławczy nie dopuścił się uchybień zarówno przepisom postępowania administracyjnego, ani przepisom materialnoprawnym, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Na skutek skargi wniesionej przez Z. F. sądowej kontroli pod względem legalności poddano decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2018 r., mocą której organ ten uchylił decyzję Starosty udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy, rozbudowy oraz nadbudowy budynku gospodarczego ze zmianą funkcji na budynek mieszkalny na działce nr [..] obr. 9 w R. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. kompletność wniosku oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (...). Stosownie do treści art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Przedmiot niniejszego postępowania wyznacza zatem wniosek strony o wydanie pozwolenia na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, tj. wniosek z 19 grudnia 2017 r. o przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na działce nr [..] w R. wraz ze zmianą funkcji na budynek mieszkalny, uzupełniony następnie pismem z dnia 16 marca 2018 r. o pozwolenie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w tym budynku. Proste zestawienie powyższego żądania strony z brzmieniem sentencji decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wskazuje, że poza zakresem rozpoznania tego organu pozostał wniosek uzupełniający inwestora z 16 marca 2018 r. Oznacza to, że wniosek inwestora nie został rozpatrzony w całości przez Starostę, co skutkuje wadliwością jego decyzji. Jednocześnie, poza zakresem wydanej przez ten organ decyzji pozostały szczegółowe rozwiązania dotyczące instalacji wewnętrznych (z wyjątkiem gazowej, której organ pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił). Ta wadliwość procedowania została jednak dostrzeżona przez organ odwoławczy, który zakresem merytorycznego rozstrzygnięcia objął także analizę uzupełnienia wniosku o kwestię instalacji gazowej, a także problematykę szczegółowych rozwiązań w zakresie instalacji wewnętrznych. Niemniej jednak zasadniczy spór pomiędzy skarżącą a organem odwoławczym sprowadza się do kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Elementem tej kwalifikacji jest bezspornie ocena zakresu robót opisanych przez inwestora w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o wydanie pozwolenie na budowę. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy przeprowadził bardzo wnikliwą ocenę projektu budowlanego w tym zakresie, wskazując na konkretne zapisy tego projektu, z powołaniem na numery stron projektu, dotyczące zakresu robót zamierzonych przez inwestorkę z jednoczesnym odniesieniem ich do przepisów P.b., definiujących określone roboty budowlane. Zakres elementów podlegających rozbiórce, opisany w projekcie jest tak istotny, że sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w istocie w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie organ administracji jest związany wnioskiem strony co do jego zamierzenia budowlanego, natomiast już nie – wskazaną w tym wniosku kwalifikacją robót budowlanych. W tym zakresie organ architektoniczno-budowlany dokonuje zestawienia projektowanych robót – ich zakresu – z przepisami prawa budowlanego, zawierającymi definicje poszczególnych rodzajów robót i na tej podstawie definiuje zakres zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślić przy tym należy, że część pojęć opisujących proces budowlany ma charakter definicji legalnych – ustawodawca nadaje im znaczenie, które może odbiegać od znaczenia funkcjonującego w języku potocznym, czy branżowym, jednak jest wiążące ze względu na ujęcie w treści przepisu prawa. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 P.b. wykonywanie obiektu budowlanego obejmuje podejmowanie działań w celu zrealizowania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Budowa to także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Budowa jest więc pojęciem bardzo szerokim, które obejmuje różne zakresy prac budowlanych, w tym wykonywanie obiektu budowlanego ("nowego"), jego rozbudowę, odbudowę i nadbudowę. Istotny zatem, z punktu widzenia rozróżnienia wszystkich tych pojęć, jest zakres robót składających się na zamierzenie inwestycyjne oraz ich stan początkowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu pojęcia "budowy" właśnie ze względu na fakt, że nie wchodzi w zakres robót nią objętych zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego poddanemu procesowi przebudowy. Z kolei, rozbudowa, odwołując się do definicji legalnej "przebudowy", oznaczać będzie zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Następnie nadbudowa i odbudowa nie są pojęciami, którym ustawodawca nadał znaczenie prawne (brak definicji legalnej). W tym zakresie zatem należy odwołać się do znaczenia danego pojęcia, wynikającego z języka potocznego i branżowego. Odbudowa oznacza odtworzenie zniszczonego istniejącego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnych jego parametrów użytkowych. Nadbudowa to z kolei powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Inwestorka zakres projektowanych robót określiła jako przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego funkcji z użytkowej na mieszkalną. Analiza projektu wskazuje zakres projektowanych przez inwestorkę robót, na które składa się rozbiórka ścian północnej i zachodniej do fundamentów i w tym zakresie – budowa nowych ścian, rozbiórka schodów do piwnicy, częściowa rozbiórka istniejących stropów nad pomieszczeniami piwnicznymi oraz budowa nowych fundamentów i schodów zewnętrznych do piwnicy, zaś na parterze – wyburzenie części ścian zewnętrznych i wewnętrznych, rozbiórka istniejącego stropodachu i kominów w całości, budowa nowych ścian zewnętrznych i stropu oraz dobudowa od strony północnej części ścian, budowa schodów zewnętrznych od strony zachodniej, budowa tarasu i schodów zewnętrznych na gruncie, nadbudowa garaży o jedną kondygnację, nadbudowa rozbudowanego i przebudowanego parteru budynku o poddasze użytkowe. Ten opis wskazuje, jak trafnie ustalił Wojewoda, że z istniejącego budynku gospodarczego zachowana zostanie jedynie ściana o długości 9,12 m, zlokalizowana na działce nr [..] i działce sąsiedniej nr [..]. Pozostałe ściany zewnętrzne i wewnętrzne oraz pokrycie dachowe ulegną rozbiórce. Skarżąca w skardze podnosi, że rozbiórce podlegać będzie jedynie część budynku. Rzecz w tym jednak, że ta "część" obejmuje w zasadzie znakomitą większość budynku, a więc jego substancję, przesądzającą o dotychczasowym charakterze i bycie. Sąd nie podziela w tym zakresie wniosków wynikających z załączonej do akt sądowych przez skarżącą opinii z dnia 30 sierpnia 2018 r. autorstwa P. W. K., będącej w istocie dokumentem prywatnym przedstawiającym stanowisko samej strony. W dokumencie tym na stronie 7 autor wskazuje, że "przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne prowadzi do powstania nowego budynku o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, utworzonego przez rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego". Stwierdzenie to niewątpliwie wskazuje na niespójność takiej argumentacji, bowiem rozbudowa, przebudowa, czy nadbudowa dokonuje się na istniejącej substancji budynku prowadząc do jej przekształcenia, ale nie całkowitej eliminacji. Ponadto, obrazu zakresu planowanych robót dopełnia zestawienie podstawowych parametrów istniejącego budynku gospodarczego i projektowanego obiektu budowlanego, tj. powierzchnia zabudowy - odpowiednio 83,11 m2 oraz 112,48 m2, powierzchnia użytkową - odpowiednio 99,33 m2 oraz 240,72 m2, kubatura brutto – odpowiednio 428,73 m3 i 823,09 m3, a także porównanie charakterystyki podstawowych elementów obu tych obiektów – istniejącego i projektowanego: dach budynku gospodarczego to stropodach pokryty papą; w projektowanym obiekcie będzie to dach dwuspadowy pokryty dachówką ceramiczną; budynek gospodarczy składa się z piwnicy i parteru, zaś projektowany obiekt budowlany – z piwnicy, parteru i poddasza; ławy fundamentowe budynku gospodarczego są betonowe, zaś projektowany obiekt ma mieć fundament żelbetowy. Opisany wyżej zakres robót, przy uwzględnieniu w szczególności zakresu prac rozbiórkowych – niewymienionych w kwalifikacji robót, zawartych w projekcie budowlanym (w jego tytule), a także zestawienia podstawowych parametrów budowlanych obu obiektów (istniejącego i planowanego) jednoznacznie zdaniem sądu świadczą o zmianie charakterystycznych parametrów użytkowych istniejącego obiektu, która nie podlega kwalifikacji jako rozbudowa, nadbudowa i przebudowa obiektu budowlanego, lecz jako wykonywanie zupełnie nowego budynku na jednej z zachowanych ścian dotychczasowego obiektu budowlanego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że projektowany budynek będzie miał inne, znacznie większe parametry od budynku istniejącego przewidzianego w zasadniczej części do rozbiórki. Nie ma znaczenia, że nowy obiekt powstanie w tym samym miejscu co poprzednio istniejący. Należy podkreślić, że zmiana powierzchni zabudowy, kubatury i parametrów użytkowych skutkuje tym, że powstanie nowy obiekt, a nie odbudowa, rozbudowa i nadbudowa rozebranego niemal w całości budynku. Jednocześnie należy zauważyć, że rozbudowa czy przebudowa bez względu na to, czego dotyczy, zazwyczaj odnosi się do części budynku, nie zaś do całości budynku, w odróżnieniu od budowy, która ma charakter kompleksowy. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że sąd podziela stanowisko Wojewody odnośnie do kwalifikacji robót budowlanych i argumentację organu do tego stanowiska prowadzącą, które poczynione zostało w oparciu o dogłębną analizę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wynikających z rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym. W dalszej części wskazać należy, abstrahując nawet od problemu kwalifikacji robót budowlanych w przedłożonym projekcie budowlanym, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., sprawdzenie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również nie przynosi pozytywnych dla skarżącej rezultatów. Na terenie planowanej inwestycji obowiązuje w tej mierze uchwała Rady Miejskiej nr [..] z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze [..] (Dz. Urz. Woj.. nr 65 z dnia 31 maja 2011 r.). Planowana inwestycja jest zlokalizowana w jednostce planistycznej o symbolu C1.MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Parametrem istotnym, mającym znaczenie dla ustaleń planistycznych w odniesieniu do projektowanych w tej jednostce planistycznej inwestycji, jest wielkość działki. Działka skarżącej ma 650 m2. Warto też przypomnieć w tym miejscu, że będący przedmiotem rozwiązań projektowych budynek gospodarczy znajduje się w granicy działki. Z ogólnych ustaleń planu, zawartych w § 9 pkt 8 wynika, że w przypadku lokalizacji zabudowy bliźniaczej lub szeregowej na terenach dopuszczonej ich lokalizacji, zgodnie z zasadami ustalonymi w kartach poszczególnych terenów, dopuszcza się lokalizację segmentu budynku przy granicy działki i łączenie budynków na granicy działku; dla działek o powierzchni mniejszej niż 350 m2, na których dopuszcza się lokalizację zabudowy zgodnie z ustaleniami w kartach poszczególnych terenów, dopuszcza się przesunięcie budynku do granicy działki. W oparciu o cytowane postanowienia planistyczne słusznie wywodzi organ odwoławczy, że nie jest dopuszczalna zaprojektowana przez skarżącą inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w granicy działki, gdyż ani nie stanowi segmentu budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej ani szeregowej, jak również – ze względu na powierzchnię działki - 650 m2 – nie może zostać zaprojektowana jako zabudowa wolnostojąca. Ta jest bowiem dopuszczona dla powierzchni działek do 350 m2. W konsekwencji, zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. a contrario wobec nie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniona była odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd w tym kontekście nie podzielił zarzutów skargi odnośnie do niezastosowania tych postanowień planu, które odnoszą się do akceptacji istniejącego stanu zagospodarowania działki. Brak możliwości budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej wynika również z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Chybione są zarzuty skarżącej odnośnie do wadliwego zastosowania przez organ odwoławczy § 12 tego rozporządzenia. Przepis ten reguluje problematykę odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zgodnie z jego treścią jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W ust. 2 tego przepisu wskazuje się na wyjątkową sytuację, kiedy sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale tylko wówczas gdy plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei, § 12 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Analiza tych uregulowań wskazuje, że brak jest możliwości realizacji budynku przy granicy z działką w oparciu o § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z przyczyn wyjaśnionych powyżej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprawdzie przewiduje taką możliwość, ale pod pewnymi warunkami (powierzchnia działki), której zamierzenie inwestycyjne skarżącej nie spełnia. Z kolei, zastosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków jest niemożliwe z przyczyn faktycznych – nie zachodzi bowiem sytuacja całkowitego przylegania projektowanego budynku z budynkiem istniejącym bezpośrednio przy granicy działki, a jedynie w pewnym fragmencie wspólnej ściany, której zachowanie przewidują rozwiązania projektowe. Podobnie, brak jest podstaw do zastosowania możliwości wynikających z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia ze względu na większą szerokość działki inwestorki (16,41 m) zamiast dopuszczonej w przepisie – 16 m. Natomiast zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia dedykowane jest nadbudowie budynku istniejącego. Jak zaś to wyjaśniono powyżej, projektowana inwestycja obejmuje wykonanie nowego obiektu budowlanego, co wyklucza zastosowanie w takiej sytuacji powołanego przepisu rozporządzenia. To wszystko oznacza, że projektowana inwestycja nie spełnia również warunków wynikających z przepisów technicznych, a więc stosowanie do treści art. 35 ust. 4 P.b., brak jest podstaw do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W ocenie sądu, w świetle poczynionych przez Wojewodę ustaleń i analiz w zakresie kwalifikacji zamierzenia budowlanego inwestorki, niezasadne są jej zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. i art. 10 k.p.a. Umożliwienie stronie, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przedłożenia projektu budowlanego, który spełniałby wszystkie ww. wymagania przepisów prawa, doprowadziłoby do takiej modyfikacji przedmiotu postępowania, który nie spełniałby warunków jego tożsamości w obu instancjach administracyjnych. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu w takiej sytuacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Chybione są również argumenty wskazujące na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że Wojewoda dokonał odmiennej oceny prawnej materiału dowodowego przedłożonego przez inwestorkę, która to ocena mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, znajdujące zastosowanie w sprawie. Jednocześnie dokonując tej oceny organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W kontekście wyjaśnień skarżącej odnośnie do zakresu robót wykonanych w istniejącym budynku gospodarczym w celu przystosowania go do potrzeb mieszkalnych, w tym docieplenie ściany z przekroczeniem granicy, słuszne są też wątpliwości Wojewody co do ich legalności. Jednakże ta kwestia nie była przedmiotem ustaleń organu w zaskarżonej decyzji, wobec czego sąd takich ustaleń dokonać nie może. Istotnie jednak wątpliwości w tej kwestii są znaczne, co potwierdzają też dowody składane przez sama skarżącą. Złożone przez skarżącą w toku postępowania sądowego zaświadczenie wystawione przez Burmistrza Miasta z dnia 2 października 2018 r. o zgodności z planem zamierzenia polegającego na planowanej zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego wraz z garażem na budynek mieszkalny z garażem, wraz z rozbudową, nadbudową i niezbędną przebudową (karta 39 akt) nie ma charakteru wiążącego dla organu architektoniczno-budowlanego, który w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę samodzielnie ocenia projekt budowlany pod kątem zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Zaświadczenie to w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest również wiążące dla sądu, nadto prawidłowa kwalifikacja zamierzenia skarżącej jako budowy nowego obiektu budowlanego czyni je nieadekwatnym. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.