II SA/Gd 636/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO.421.261.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Skarga K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr SKO.421.261.2022, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 28 stycznia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – H. P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. w dniu 10 stycznia 2022 r. Burmistrz C. decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr SŚR.5231.ŚP.000429.03.2022, wydaną na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 3, ust. 3a – 3d, ust. 4, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17b, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust. 1 – 5c, art. 24 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że z oświadczenia dołączonego do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad swoją matką i w tym celu zwolniła się z pracy w F., gdzie pracowała do dnia 27 stycznia 2021 r. Rodzina składa się z czterech osób: skarżącej, jej matki, ojca, który pracuje zawodowo i siostry, która się uczy. Matka skarżącej od dwóch lat ciężko choruje, bardzo ciężko przeszła COVID, była pod respiratorem 14 dni, ledwie przeżyła, ma sporo powikłań: chore płuca, ciągle dyszy, dusi się, dostała zakażenia nerek, nie może chodzić, korzystała z koncentratu tlenu do oddychania, jednak z braku pieniędzy musiała go oddać. Skarżąca opiekuje się matką, wykonując: czynności pielęgnacyjno – higieniczne, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów i opatrywanie nóg. Organ wskazał również, że podczas przeprowadzonego w dniu 10 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono nadto, że matka skarżącej choruje na szereg dolegliwości i w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wymaga konieczności stałej i długotrwałej opieki drugiej osoby. Czynności, jakie skarżąca wykonuje względem matki to: pomoc w czynnościach pielęgnacyjno – higienicznych, zmianie opatrunków (owrzodzenia), nakładaniu maści, sprzątaniu, gotowaniu, praniu, robieniu zakupów, jeżdżeniu do lekarzy, wykupywaniu leków. Skarżąca cały dzień jest do dyspozycji matki. Skarżąca chciałaby podjąć zatrudnienie, jednakże na tą chwilę nie jest to możliwe z powodu potrzeby opieki nad matką. Ojciec skarżącej nie jest w stanie sprawować osobistej opieki nad żoną, ponieważ pracuje zawodowo w godzinach od 4:30 do 20:00 a praca jest konieczna żeby utrzymać rodzinę. Siostra skarżącej jest zaś uczennicą Liceum i przygotowuje się do matury. Zdaniem pracownika socjalnego zasadne jest przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Burmistrz stwierdził przy tym, że skarżąca, jako córka mieści się w katalogu osób w linii prostej, na których ciąży obowiązek opieki nad matką. Jednakże, w ocenie Burmistrza, skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, albowiem niepełnosprawność matki powstała po upływie terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. dopiero po ukończeniu 18 roku życia oraz po ukończeniu 25 roku życia. Z przedłożonego orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od 29 lipca 2020 r. a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Burmistrz podkreślił przy tym, że nie neguje tego, że matka skarżącej jest osobą wymagającą opieki, jak i tego, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką i tę opiekę sprawuje. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącej. Jednakże, w ocenie Kolegium, przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia nie jest i tak możliwe, albowiem brak jest związku między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaną przez nią nad matką opieką. Zdaniem Kolegium, zakres opieki i rodzaj czynności uznanych przez skarżącą za opiekuńcze, mimo niewątpliwych potrzeb niepełnosprawnej, nie odbiega zasadniczo od przeciętnego zakresu wsparcia członków rodziny wzajemnie, w normalnych warunkach życiowych. Nie wymaga on rezygnacji z pracy, ani niepodejmowania zatrudnienia chociażby w ograniczonym zakresie. Takie czynności jak przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, czy umawianie i towarzyszenie matce podczas wizyt lekarskich nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącej. Podobnie, pomoc przy czynnościach higienicznych, czy zmiana opatrunków, nie jest zakresem opieki wymagającym podejmowania działań bezustannie. Czynności te mogą być wykonywane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego bądź pomocą osobie chorej. Nic nie wskazuje aby stan zdrowia matki skarżącej zagrażał jej życiu. Część dnia może pozostać sama. Nadto, Kolegium podkreśliło, że obowiązek alimentacyjny spoczywa również na siostrze skarżącej, która choć nie ma możliwości pełnego wsparcia i opieki z racji nauki, to nie jest zwolniona z opieki. Rodzina zamieszkuje wspólnie. Z całą pewnością aktywność szkolna nie wyczerpuje całego dnia siostry skarżącej. Podobnie, mąż niepełnosprawnej, mimo że pracuje, jest zobowiązany zabezpieczyć potrzeby żony przed pozostałymi członkami. Nic nie wskazuje, aby osoby te, mając na uwadze stwierdzony stan zdrowia niepełnosprawnej, wykluczone były, mimo osobistej opieki nad matką skarżącej z obowiązku alimentacyjnego. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wskazała, że nie zgadza się z powyższą decyzją i podkreśliła, że zwolniła się by pomóc matce. Jej siostra uczyła się poza domem a teraz skończyła szkołę i chce iść na studia również poza domem. Z kolei, ojciec skarżącej przeszedł COVID i skarżąca również i nim musi się opiekować. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 kwietnia 2022 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 poz. 615) - zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Skarżąca, jako córka, niewątpliwie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. W niniejszej sprawie organ I instancji ocenił, że matka skarżącej jest osobą wymagającą opieki a skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką i opiekę tę sprawuje. Organ ustalił bowiem, że skarżąca zwolniła się z pracy w celu opieki nad matką, która od dwóch lat ciężko choruje, nie może chodzić i ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałej i długotrwałej opieki drugiej osoby. Skarżąca cały dzień jest do dyspozycji matki i opiekuje się matką, wykonując czynności pielęgnacyjno – higieniczne, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów i opatrywanie nóg. Organ II instancji ocenił natomiast, że zakres opieki i rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącą nie wymaga rezygnacji z pracy ani pełnej dyspozycyjności skarżącej. Czynności te związane są z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego bądź pomocą osobie chorej. Przy tym, nic nie wskazuje, aby stan zdrowia matki skarżącej zagrażał jej życiu. Zdaniem Sądu, ocena organu odwoławczego nie przystaje do zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie przeprowadził natomiast uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, dokonana przez organ II instancji ocena nie odwołuje się do ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. W niniejszej sprawie, orzekający w sprawie organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto, organ nie wyjaśnił należycie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji, wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. i zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 kwietnia 2022 r. Rozpoznając ponownie sprawę, orzekające Kolegium, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny. Nadto, Kolegium uwzględni, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W kwestii tej została podjęta uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której w punkcie 2 wskazano, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Tym samym, aby stwierdzić, czy skarżąca może ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia, ustalić przede wszystkim i w pierwszej kolejności trzeba, czy mąż matki skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też nie.