II SA/Gd 64/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 26 listopada 2019 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 6 września 2019 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB prowadził postępowanie egzekucyjne dotyczące niezapłaconych grzywien nałożonych osobno na każdego ze skarżących, wynikających z postanowienia organu z dnia 24 stycznia 2018 r., w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 25 września 2001 r., a dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [..] w K., gmina Miasta W. bez pozwolenia na budowę - domku o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym posadowionymi na. ławie betonowej o wymiarach w rzucie poziomym 6,00 m x 5,00 m wraz ze zbiornikiem na fekalia o konstrukcji stalowej. Wobec niewykonania obowiązku zapłacenia grzywien organ upomnieniem z dnia 25 marca 2019 r. wezwał zobowiązanych do uregulowania należności w ciągu 7 dni z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej w celu przymusowego ściągnięcia należności. Następnie, w dniu 26 lipca 2019 r. organ nadzoru budowlanego wystawił dwa tytuły wykonawcze o charakterze pieniężnym, które zostały przesłane do Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako organu właściwego w sprawie egzekucji należności pieniężnych. W odniesieniu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego pismami z dnia 16 sierpnia 2019 r. zobowiązani wnieśli zarzuty egzekucyjne oparte na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., co do których stanowisko miał zająć wierzyciel – PINB, stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. PINB oddalił zarzuty L. W. i A. W. Na skutek rozpoznania zażaleń wniesionych osobno przez każdego ze zobowiązanych WINB postanowieniem z dnia 26 listopada 2019 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do kwestii zasadności zgłoszonych zarzutów WINB wskazał, że art. 34 § 1a u.p.e.a. pozbawia wierzyciela i organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce obliguje organ do wydania postanowienia o nieuwzględnieniu zarzutu, lecz o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. Uregulowanie to wprowadza zasadę niekonkurencyjności środków prawnych. Organ stwierdził też, że wystawienie dwóch tytułów wykonawczych dotyczących należności pieniężnych spowodowało, że zostały wszczęte dwa oddzielne postępowania egzekucyjne. Natomiast organ pierwszej instancji wydał po rozpatrzeniu dwóch odrębnych wniosków jedno łączne postanowienie, którym oddalił złożone zarzuty. Powyższe działanie było nieprawidłowe, gdyż wobec dwóch postępowań egzekucyjnych należało wydać dwa odrębne postanowienia dotyczące każdego ze zobowiązanych. Ponadto, skoro PINB występuje w niniejszej sprawie jako wierzyciel, to w odniesieniu do przekazanych przez organ egzekucyjny (Urząd Skarbowy) wniosków zajmuje stanowisko, a nie rozpatruje zarzuty. W skardze do sądu A. W. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych sprawy poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki określone w art. 34 § 1a u.p.e.a., który uprawnia do wydania postanowienia o niedopuszczalności zarzutu, który był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu, mimo że zgodnie z art. 59 § 4 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie postępowania w każdym czasie i na każdym etapie. Ponadto strona zarzuciła WINB bezpodstawne odstąpienie od merytorycznego rozpoznania wniesionych zarzutów, mimo iż działania organów nadzoru ignorują fakt występowania na nieruchomości objętej obowiązkiem rozbiórki kolonii nietoperzy znajdujących się pod ścisłą ochroną, która to okoliczność wyczerpuje przesłankę z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W związku z tym skarżący domaga się uchylenia zaskarżanego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w celu merytorycznego odniesienia się do zgłoszonych zarzutów oraz o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie postanowienie WINB z dnia 26 listopada 2019 r., którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, przyczyną wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego było uznanie, że wierzyciel obowiązku egzekucyjnego wyrażający swoje stanowisko co do zgłoszonych zarzutów jest uprawniony wyłącznie do wyrażenia swojej oceny w tym zakresie, nie zaś merytorycznego rozpoznania zarzutów. Ponadto, wierzyciel nie może rozpatrzyć jednym postanowieniem zarzutów wniesionych przez zobowiązanych w odrębnych postępowaniach egzekucyjnych. Zdaniem sądu trafne jest stanowisko WINB, że fakt rozpoznania jednym postanowieniem zarzutów złożonych przez każdego ze zobowiązanych w odrębnych postępowaniach egzekucyjnych stanowi naruszenie prawa uprawniające do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W myśl zaś art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera oznaczenie wierzyciela. Należy też wskazać, że na mocy art. 62 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego, oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Wobec tego, o ile spełnione są warunki określone w art. 62 k.p.a., można prowadzić jedno postępowanie dotyczące kilku stron, przy czym art. 62 k.p.a. nie formułuje wyjątku od obowiązującej zasady, że jedną sprawę załatwia się jedną decyzją, a jedynie pozwala na prowadzenie jednego postępowania egzekucyjnego na podstawie kilku tytułów egzekucyjnych. Istotą postępowania egzekucyjnego, podobnie jak postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 66 § 1 k.p.a., art. 18 u.p.e.a.). Obowiązuje więc tutaj zasada "jedna sprawa - jeden tytuł egzekucyjny", podobnie jak w postępowaniu administracyjnym "jedna sprawa - jedna decyzja" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 16/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe - podmiot będący adresatem praw lub obowiązków oraz treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. W związku z tym, że wystawienie tytułu wykonawczego wszczyna postępowanie egzekucyjne, jego przedmiot i podmiot określony jest treścią tego właśnie tytułu. Jeśli zaś organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem lub wierzyciel wystawia kilka tytułów wykonawczych nawet wobec tego samego zobowiązanego, to tym samym inicjuje kilka odrębnych postępowań egzekucyjnych. Przy czym, w świetle wskazanych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ może prowadzić postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanego łącznie dla kilku tytułów egzekucyjnych lub w stosunku do kilku zobowiązanych, gdy ich obowiązki wynikają z tego samego tytułu prawnego. W takiej sytuacji nie ma przeszkód, aby organ łącznie rozpoznał zarzuty takiego zobowiązanego lub zobowiązanych, jakie zgłoszono do tych tytułów wykonawczych w jednym piśmie, lecz jest zobligowany do wydania odrębnych postanowień. Taka możliwość nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 lipca 2019 r. wystawiono dwa tytuły wykonawcze o nr. [..], osobno dla A. W. i L. W. W związku z tym ich wystawienie wszczęło dwa odrębne postępowania egzekucyjne, których stronami (zobowiązanymi) byli odpowiednio A. W. i L.W. W konsekwencji wyrażając stanowisko do zarzutów wniesionych przez ww. osoby odrębnymi pismami, choć tożsamymi w swej treści, wierzyciel nie mógł wydać jednego rozstrzygnięcia, albowiem nie zostały spełnione przesłanki prowadzenia jednego postępowania wobec więcej niż jednej strony - prawa lub obowiązki tych stron nie wynikały z tej samej podstawy prawnej, tj. tego samego tytułu wykonawczego. Na prawidłowość takiego działania wskazują zresztą już same pisma organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 29 sierpnia 2019 r., wzywające PINB do zajęcia stanowiska, z których wynika, że organ ten prowadzi odrębne postępowania egzekucyjne. Podkreślić też trzeba, że również grzywna, która stanowi w niniejszej sprawie obowiązek podlegający egzekucji, została nałożona osobno na skarżącego i jego małżonkę. Choć obowiązek ten nałożono w jednym postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., to jednak orzeczona grzywna nie ma charakteru solidarnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 253/17, dostępny w CBOSA). Przeciwnie - dotyczy każdej z wymienionych w tym postanowieniu osób, chyba że co innego wynika wyraźnie z postanowienia organu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 640/17, dostępny jw.). Z tego względu również postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku uiszczenia tej grzywny nie jest solidarna. W tej sytuacji nie było więc możliwe, aby wierzyciel, uprawniony wyłącznie do wyrażenia swojego stanowiska co do zarzutów wniesionych w odrębnych sprawach egzekucyjnych, dokonał samodzielnego połączenia odrębnych spraw i wydał jedno rozstrzygnięcie. Tym bardziej, że już z samej treści art. 62 k.p.a. wynika, iż chodzi o możliwość wszczęcia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, a następnie jego prowadzenia. Tymczasem postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte przez organ egzekucyjny, którym może być ale nie zawsze jest wierzyciel, z dniem doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym. Zatem art. 62 k.p.a. mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania egzekucyjnego – głównego, przed organem pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Natomiast zajęcie stanowiska przez wierzyciela przed rozpoznaniem zgłoszonych zarzutów przez organ egzekucyjny nie jest odrębnym postępowaniem wszczynanym przez wierzyciela, lecz postępowaniem wpadkowym w ramach toczącego się już postępowania egzekucyjnego. Ocena zgłoszonych zarzutów przez wierzyciela, choć przyjmuje postać zaskarżalnego postanowienia, to jednak nie kończy postępowania w sprawie, a postanowienia wydane na podstawie art. 34 § 1a i § 2 u.p.e.a. nie posiadają charakteru rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnym, ale są tylko elementem materiału dowodowego w sprawie wniesionych zarzutów. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że wyrażając swoje stanowisko co do zgłoszonych zarzutów, wierzyciel nie może dokonywać modyfikacji zakresu toczącego się postępowania egzekucyjnego, w toku którego owe zarzuty zgłoszono, np. poprzez połącznie na mocy art. 62 k.p.a. postępowań dotyczących kilku stron tylko z tego względu, że zgłoszone przez nich zarzuty są tożsame i dotyczą obowiązku pieniężnego orzeczonego w jednym akcie, choć nałożonego osobno na podmioty zgłaszające zarzuty. Brak solidarności egzekwowanego obowiązku, wystawienie odrębnych tytułów wykonawczych i tym samym wszczęcie odrębnych postępowań egzekucyjnych oraz ograniczone kompetencje procesowe wierzyciela wynikające z art. 34 u.p.e.a. świadczą o tym, że w rozważanym wypadku PINB, jako wierzyciel, do którego przekazano zarzuty celem zajęcia stanowiska, nie mógł wydać jednego postanowienia. Reasumując, w ocenie sądu, trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że kontrolowane postępowanie PINB odnoszące się łącznie do zarzutów wniesionych przez rożnych zobowiązanych, narusza przepisy prawa. W okolicznościach sprawy mamy bowiem do czynienia z dwoma odrębnymi sprawami egzekucyjnymi, co do których toczą się dwa postępowania egzekucyjne, w których podmioty zobowiązane wniosły zarzuty do wystawionych wobec nich tytułów wykonawczych. Zatem wierzyciel, działający w trybie art. 34 § 1 i 1a k.p.a., zobowiązany był ustosunkować się do zarzutów wniesionych przez poszczególnych zobowiązanych w odrębnych aktach, czego jednak nie uczynił naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu, który wykluczał możliwość konwalidacji przez organ odwoławczy. Co więcej, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wierzyciel, któremu przekazano zarzuty celem zajęcia wobec nich stanowiska wiążącego następnie organ egzekucyjny, nie jest uprawniony do ich merytorycznego rozpoznania. Z treści art. 34 § 1 i 1a u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że wierzyciel może wyłącznie zająć stanowisko lub, w przypadku gdy zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu, wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zgłoszonego zarzutu. Zatem przepisy prawa wyłączają możliwość oddalenia przez wierzyciela zarzutów, gdyż taka kompetencja przysługuje wyłącznie organowi egzekucyjnemu. Treścią takiego rozstrzygnięcia jest bowiem nie stanowisko co do zarzutów, lecz władcze rozstrzygnięcie, które może podjąć tylko organ egzekucyjny. Z istoty przyjętego w art. 34 § 1 i 1a oraz § 4 u.p.e.a. rozwiązania wynika natomiast, że należy rozróżnić kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego przy wydawaniu postanowień na podstawie art. 34 § 4 ustawy. Mianowicie, obowiązkiem wierzyciela jest jedynie wyrażenie własnej oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez dłużnika, a nie orzekanie o ich zasadności lub nie, wobec czego nie może on wydać postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a. (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 497/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1890/04, dostępne w CBOSA). Tymczasem, w ocenie sądu, wymogom tym nie sprostał PINB, gdyż treść wydanego przez ten organ orzeczenia wskazuje, że nie wyraził on swojej oceny, lecz merytorycznie orzekł co do zasadności zarzutów, co stanowi naruszenie art. 34 § 1 u.p.e.a. i kompetencji przyznanych wierzycielowi w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wobec wskazanych braków postępowania prowadzonego przez wierzyciela w sprawie oceny zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, organ odwoławczy nie mógł w niniejszej sprawie skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, ani też z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z treści art. 136 k.p.a. wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego, ale tylko wyłącznie o uzupełniającym charakterze. Natomiast w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ ten winien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Wyjaśnić też trzeba, że konwalidowanie przez organ odwoławczy wadliwie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w wypadku stwierdzenia konieczności poczynienia dalej idących ustaleń, aniżeli tylko mających charakter uzupełniający, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Natomiast w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał nieuprawnionego połączenia odrębnych spraw i wydał co do nich jedno rozstrzygnięcie, przy czym jednocześnie naruszył przyznane mu przez ustawodawcę kompetencje co do możliwych rozstrzygnięć, należy uznać, że wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia reformatoryjnego stanowiłoby naruszenie omawianej zasady. Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że w ujawnionych okolicznościach sprawy zasadnym było uchylenie przez WINB postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazane uchybienia nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż konieczne jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie zarzutów wniesionych przez każdego ze zobowiązanych zgłoszonych w odrębnych postępowaniach egzekucyjnych, zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji oraz wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z kompetencjami orzeczniczymi wierzyciela określonymi w art. 34 u.p.e.a. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie umożliwi poddanie wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia merytorycznej kontroli instancyjnej. Z tych względów zarzuty skargi były nietrafne i nie mogły doprowadzić do uchylenia skarżonego postanowienia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.