II SA/Gd 641/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie : Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 18 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2002r. Nr [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. M. T. – B. K. T., S. T., Z. T. i T. S. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] - [...] oznaczonej jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (k.m[...]) oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (k.m. [...]). Decyzję wydano na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543) i art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że T. M. T.- B. wystąpiła w dniu 21.04.1997r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. B. oznaczonej jako działki [...], [...], [...] i [...]. Natomiast w dniu 27.06.2001r. K. T., S. T., Z. T. i T. S. wystąpili o zwrot działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na rozprawie administracyjnej wnioskodawcy podtrzymali złożony wniosek o zwrot działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ ustalił, że na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej– Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia 9 sierpnia 1965r. sprostowanej postanowieniem z dnia 15 września 1965r. nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], [...] i [...] oznaczonej jako parcele [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 12.373 m2 stanowiącej współwłasność M. T. i F. S. Na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku organ stwierdził, że wnioskodawcy są spadkobiercami M. T. i F. S. Nadto organ ustalił, że wywłaszczone parcele - działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zachowały swoje oznaczenie geodezyjne. Natomiast wywłaszczona parcela [...] stanowi obecnie działki [...] i [...], zaś parcele [...], [...] i [...] stanowią obecnie działki [...] i [...]. Wszystkie te działki są aktualnie własnością Gminy, co zostało ujawnione w księgach wieczystych kw [...] i kw [...] prowadzonych w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje stronie, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 - nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wywłaszczenie nieruchomości dokonane zostało z przeznaczeniem terenu na urządzenie terenów rekreacyjnych. Po przeprowadzeniu oględzin organ ustalił, że cel nabycia nieruchomości określony jako urządzenie terenów rekreacyjnych z uwzględnieniem stanu terenu istniejącego w dacie wywłaszczenia tj. parcele częściowo użytkowane pod ulice, w odniesieniu do całego terenu został definitywnie osiągnięty, albowiem obecny stan gospodarczego wykorzystania całej wywłaszczonej nieruchomości pozwala na stwierdzenie, że prace związane z realizacją celu jej nabycia zostały na wywłaszczonej nieruchomości nie tylko rozpoczęte, co zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przesłankę uznania braku zbędności tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz i zakończone. Teren ten został w całości przeznaczony na cele użyteczności publicznej, na urządzenie terenów rekreacyjnych. Znaczna część wywłaszczonej nieruchomości stanowi część terenów określonych jako [...], w całości urządzonych jako tereny zieleni miejskiej o funkcji parkowo-rekreacyjnej. Część terenu użytkowana w dacie wywłaszczenia pod ulice zachowała swoje ówczesne przeznaczenie stanowiąc obecnie ulicę [...]. Pozostała część nieruchomości zagospodarowana została obiektami i urządzeniami o charakterze sportowym zlokalizowanymi na sąsiednich działkach, które także zostały wywłaszczone z przeznaczeniem na ten sam cel. Na działce [...] zlokalizowany jest natomiast obiekt murowany zbudowany na podstawie decyzji z dnia 29.07.1968r. jako pawilon sportowy dwukondygnacyjny, który obecnie jest siedzibą Młodzieżowego Domy Kultury. Z uwagi na powyższe organ uznał, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i z tego powodu nie może być zwrócona wnioskodawcom. W odwołaniu od powyższej decyzji K. T., S. T., Z. T. i T. S. wnieśli o uchylenie decyzji i orzeczenie o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, które jako niewykorzystane w ciągu 7 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, na cel w niej określony, podlegają zwrotowi. Zarzucili naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 2, art. 61 § 3 i 4 w zw. z art. 64 § 2 Kpa. Decyzją z dnia 18 marca 2003r. Nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r., Nr 46, póz. 543 ). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zakres wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie jest tożsamy z zakresem prowadzonego postępowania i decyzji kończącej sprawę, gdyż w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i we wnioskach figuruje inne oznaczenie działek, co uniemożliwia stwierdzenie poprawności prowadzonego postępowania. Wskazał przy tym na brak wykazu zmian gruntowych części działek oraz dokumentów stanowiących podstawę do uzasadnienia odmowy zwrotu nieruchomości. Nadto w ocenie organu odwoławczego naruszone zostały przepisy dotyczące sporządzania protokołów z przeprowadzonej wizji lokalnej oraz rozprawy administracyjnej, które nie zostały sporządzone bezpośrednio w trakcie czynności, lecz po spotkaniu stron i nie zostały podpisane przez wszystkie uczestniczące osoby. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miasta wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 kwietnia 2002r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe mimo niewłaściwego uzasadnienia, a mianowicie pominięcia faktu, iż decyzję w I instancji wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy - miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ONSA 2003/4/115) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). w tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem powyższych uwag, jako że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego. Wskazać nadto należy, że zasadne były uwagi organu odwoławczego dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a mianowicie rozbieżności między zakresem wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i z zakresem prowadzonego postępowania oraz wydanej decyzji kończącej sprawę. Kwestia ta nie została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, z którego to nie wynika w jaki sposób podzielono złożone wnioski o zwrot wywłaszczonych działek. Jedynie ze znajdującego się w aktach organu pierwszej instancji pisma z 17 grudnia 2001r. można się domyślać, że nastąpił podział wniosków i organ prowadził kilka odrębnych spraw. Nie wyjaśniono również wszystkich zmian ewidencyjnych oznaczeń objętych wnioskiem działek, co było niezbędne dla sprecyzowania zakresu rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy wnioski dotyczyły oznaczeń wskazanych w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast decyzja musiała odnosić się do aktualnych oznaczeń wynikających z ewidencji gruntów. W szczególności wskazać należy, że w znajdującym się w aktach administracyjnych zbiorczym wykazie nie figurują działki [...] i [...]. Zaskarżona decyzja uchylająca decyzję wydaną przez podlegającego wyłączeniu Prezydenta Miasta jest zgodna z prawem i dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym oddalił skargę.