II SA/Gd 641/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 8 grudnia 2003 r. udzielającą A. L. pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. w gminie S., z powodu uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 9 maja 2003 r., w oparciu o którą została wydana przedmiotowa decyzja (sygn. akt II SA/Gd 821/03). Ponadto organ powołując się na przepisy art. 83 ust. 1, 81 ust. 1 pkt 2, 80 ust 2 pkt 1 oraz 59 ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) odmówił A.L. wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał argumenty przedstawione przez Sąd w uzasadnieniu wyroku i podał, że w istocie A. L. zrealizowała zupełnie inny obiekt od tego na jaki uzyskała pozwolenie na budowę. Z uwagi na charakter wzniesionego obiektu i jego wielkość inwestor nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, lecz z rażącym ich naruszeniem, oprócz domu mieszkalnego zrealizował odrębny budynek pensjonatowy, dla którego nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy oraz zgody odpowiednich organów współdziałających - zarządcy drogi, dyrekcji [...] Parku Krajobrazowego, Dyrekcji Lasów Państwowych, gestorów sieci. Skarżąca A. L. odwołała się od przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła organowi pierwszej instancji, że ten wznawiając postępowanie nie przeprowadził ponownie postępowania a jedynie oparł się na wcześniejszych ustaleniach. Zdaniem skarżącej organ powinien był przeprowadzić na nowo postępowanie w sprawie gdyż nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca podkreśliła, iż decyzja została uchylona przez Sąd również z tego powodu, że strona nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym, zdaniem skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 145 oraz 10 § 1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 lipca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu decyzji organ ten podzielił w pełni argumentację organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania. Na powyższą decyzję A. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a poprzez naruszenie zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli, art. 10 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, art. 107 § 1 i 3 poprzez nie odniesienie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz naruszenie art. 55 prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoją dotychczasową argumentację, dodając, że organ drugiej instancji pominął zarzuty podniesione w odwołaniu. Pominął także fakt, iż skarżąca nie była stroną postępowania w wyniku, którego uchylone zostały korzystne dla niej decyzje. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji pomimo ciążącego na nim obowiązku nie zapoznał jej z zebranym w sprawie materiałem i uniemożliwił odniesienie się do niego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. wyjaśnił, że interes społeczny i słuszny interes obywateli nie może być sprzeczny z prawem, a w tym konkretnym przypadku wybudowanie przez skarżącą budynku pensjonatowego bez pozwolenia na budowę jest złamaniem prawa budowlanego. Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem nie zapewnienia skarżącej udziału w każdym stadium postępowania, gdyż otrzymała ona wszystkie pisma i rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a jej pełnomocnik po zapoznaniu się z aktami sprawy, na wezwanie organu nie wniósł żadnych uwag. Pismem z dnia 15 sierpnia 2008 r., skarżąca uzupełniła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz odniosła się do odpowiedzi na skargę wniesionej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie tym skarżąca oświadczyła, że w wznowionym postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. nie brała udziału. Jednocześnie postawiony zarzut, że pełnomocnik nie wypowiedział się do zebranego materiału w postępowaniu odwoławczym uznała za chybiony, ponieważ podniesione zarzuty dotyczyły uchybień proceduralnych już na etapie wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji, gdzie uniemożliwiono jej wzięcie czynnego udziału i przedstawienie dokumentów, a w złożonym odwołaniu podniesiono zarzuty natury proceduralnej, czym naruszono art. 10 § 1 K.p.a.- nie zapewniono czynnego udziału strony w postępowaniu i do tego zarzutu organ drugiej instancji się nie odniósł, pominął powyższy fakt. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu drugiej instancji, że w tym konkretnym przypadku interes obywatela jest sprzeczny z prawem, a zatem nie została naruszona dyspozycja art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Skarżąca wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji nie budowała budynku bez pozwolenia budowlanego, choć w istocie naruszała postanowienia decyzji. Wydając pozwolenie na użytkowanie budynku organy nadzoru budowlanego oparły się na wcześniej wydanych pozwoleniach budowlanych, a zatem twierdzenie, że skarżąca budowała budynek bez pozwolenia, w tym stanie rzeczy jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która badana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie skarga nie podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie należy zauważyć istotną okoliczność, że zaskarżone decyzje zapadły po wznowieniu przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r. postępowania w sprawie. Wznowienie postępowania jest możliwe w przypadkach szczególnych, opisanych w treści przepisu art. 145 K.p.a., a jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione"(art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a.). W pierwszej kolejności zbadać należy prawidłowość zastosowania w przedmiotowej sprawie wyżej przytoczonego przepisu. Decyzją ostateczną w sprawie, w której postępowanie zostało wznowione była decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2003 r. udzielająca A. L. pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. w gminie S. Ze względu na wykonanie przez skarżącą powyższego budynku wbrew warunkom pozwolenia na budowę powyższa decyzja poprzedzona została postępowaniem legalizacyjnym przeprowadzonym przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, mającym na celu doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem. W ramach tego postępowania organ w pierwszej kolejności postanowieniem z dnia 6 grudnia 2000 r. wstrzymał prowadzone przez skarżącą prace budowlane. Kolejną decyzją z dnia 14 września 2001 r. PINB zobowiązał A. L. do przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia robót budowlanych w celu uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Po przedłożeniu żądanych dokumentów skarżąca uzyskała pozwolenie na wznowienie robót. Ze względu na pominięcie w powyższym postępowaniu wszystkich osób zainteresowanych, w szczególności I. i A. B., zostało ono przeprowadzone ponownie z ich udziałem i w wyniku tego postępowania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 marca 2003 r. uchylił własną decyzję z dnia 14 września 2001 r. i ponownie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego. W wyniku wniesionego przez I. i A. B. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 maja 2003 r. uzupełnił powyższe obowiązki o dokonanie zmian i przeróbek wynikających z treści orzeczenia technicznego. Decyzja ta została zaskarżona przez I. i A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W dniu 28 lipca 2003 r. A. L. przedłożyła żądaną inwentaryzację budowlaną i orzeczenie techniczne oraz oświadczyła, że nie przewiduje żadnych zmian ani przeróbek istniejącego obiektu. Następnie w związku z zakończeniem inwestycji w dniu 12 września 2003 r. wniosła o pozwolenie na użytkowanie, które otrzymała decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2003 r.. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi I. i A. B. uchylił zarówno decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2003 r., jak też poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2003 r.. Z uzasadnienia wynikało, że przyczyną była dokonana przez sąd ocena charakteru prac wykonanych przez A. L. przy budowie przedmiotowego obiektu, który został uznany za wybudowany bez pozwolenia na budowę, nie zaś, jak przyjęły organy obu instancji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższą oceną Sąd przesądził, że zastosowanie w sprawie ma przepis art. 48, nie zaś 50-51 Prawa budowlanego. Zakres związania organów wyrokiem Sądu Administracyjnego wynika z przepisu art. 170 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami), który stanowi, że prawomocne orzeczenie tego sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Zatem wyrok z dnia 16 listopada 2005 r. wiąże zarówno Inspektora Nadzoru Budowlanego jak też Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazując organom ponowne przeprowadzenie postępowania wobec popełnionej przez inwestora A.L. samowoli budowlanej na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Kolejną konsekwencją uprawomocnienia się wyroku z dnia 16 listopada 2005 r. była konieczność wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Pozwolenie to zostało wydane w konsekwencji przeprowadzenia przez organy postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego i wskutek spełnienia przez skarżącą nałożonych w tym postępowaniu obowiązków. Uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2003 r., jak też poprzedzającej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2003 r. nakładających na inwestora obowiązki zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego powoduje sytuację w której spełnienie tych obowiązków nie może skutkować pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowego obiektu, ponieważ decyzję te obowiązki nakładające zostały z obrotu prawnego wyeliminowane. Powyższa sytuacja wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a., ponieważ decyzja z dnia 8 grudnia 2003 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku została wydana w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2003 r., która następnie została uchylona. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na rozważenie zasługuje także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia w niniejszym postępowaniu przepisów art. 7 K.p.a poprzez naruszenie zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli, art. 10 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.. Skarżąca kwestionuje wydanie przez organ pierwszej decyzji z dnia 3 lipca 2007 r. bez przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego oraz bez przedstawienia skarżącej jego wyników. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z przyjętą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością, mają zwłaszcza obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Natomiast przepis art. 10 K.p.a. nakazuje organom umożliwienie stronom postępowania wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie organ nie prowadziły postępowania dowodowego, ponieważ jedyną i zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia była treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 16 listopada 2005 r. Skarżąca była powiadomiona o postępowaniu przed tym Sądem oraz otrzymała wyrok wraz z uzasadnieniem. Zatem był jej znany podstawowy dowód stanowiący podstawę kwestionowanego wznowienia postępowania. Nie sposób także pominąć okoliczność, że skarżąca otrzymała wszystkie pisma i rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a jej pełnomocnik po zapoznaniu się z aktami sprawy, na wezwanie organu nie wniósł żadnych uwag. Tym samym zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.