II SA/Gd 641/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego K.B kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 22 maja 2020 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym. W dniu 28 maja 2020 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie przedmiotowej sprawie w sprawie na okres 9 miesięcy, w związku z podjęciem przez Radę Gminy N. uchwały nr [...] z dnia 28 października 2019 r., mocą której przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części obrębu geodezyjnego L.. Z uwagi na upływ okresu 9 miesięcy i nieuchwalenie przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia 2 czerwca 2021 r. Następnie, decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1, 2, 4, art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb L. Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy wniosku oraz wizji w terenie stwierdzono spełnienie warunku dotyczącego występowania na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej pozwalającej na określenie zasad zagospodarowania terenu, kontynuacji funkcji oraz kształtowania zabudowy. Nadto, jest zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz dostawa niezbędnych mediów dla funkcjonowania planowanej zabudowy. Jednakże, teren wskazany we wniosku jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - leży w obszarze chronionego krajobrazu "Fragment Pradoliny Ł. i W. M. Na Południe od L.", dla którego obowiązują ustalenia uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz.Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942). Zgodnie zaś z § 5 ust. 8 pkt a tej uchwały na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Cała działka nr [...] obręb L. znajduje się w strefie 100 m od brzegu jeziora L., a zatem zgodnie z przywołaną uchwałą Sejmiku Województwa nie jest możliwe wykonanie nowej zabudowy w tym obszarze i należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając niezastosowanie § 7 ust. 5 pkt 1 powołanej uchwały sejmiku, zgodnie z którym zakaz wskazany przez Wójta Gminy nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 23 czerwca 2021 r. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania wyjątek określony w § 7 ust. 5 pkt 1 powołanej uchwały sejmiku. Analiza załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy potwierdza, że obszar leżący bezpośrednio nad brzegiem jeziora L., w tym działka objęta wnioskiem, nie stanowi obszaru zwartej zabudowy. W istocie osada N., jako część miejscowości L. położona przy południowej części jeziora, w większości została uznana w studium przez Radę Gminy za obszar zwartej zabudowy. Ustalenie to nie dotyczy jednak nieruchomości położonych bezpośrednio nad brzegiem tego naturalnego zbiornika wodnego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując dotychczasowe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb L., stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie orzekających w sprawie organów zaplanowana przez skarżącego na terenie działki nr [...], obręb L., inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, określonymi w § 5 ust. 8 pkt a uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz.Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942), które miały w sprawie zastosowanie z uwagi na to, że teren wniosku jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody albowiem leży w obszarze chronionego krajobrazu "Fragment Pradoliny Ł. i W. M. Na Południe od L.". Zgodnie z § 5 ust. 8 pkt a powołanej uchwały na obszarach chronionego krajobrazu wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z ustaleń organów wynika bowiem, że cała działka nr [...] znajduje się w strefie 100 m od brzegu jeziora L. Jednakże, jak słusznie wskazał skarżący, powołana uchwała w § 7 ust. 5 wprowadza wyjątek od zakazu określonego w powołanym § 5 ust. 8 pkt a, stanowiąc, że zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Orzekający w sprawie organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego wyjątku, stwierdzając kategorycznie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na lokalizację działki inwestycyjnej w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora L. Z kolei, organ odwoławczy uznał, że przewidziany w § 7 ust. 5 powołanej uchwały wyjątek nie ma w sprawie zastosowania. W tym zakresie Kolegium odwołało się do przeprowadzonej w toku postępowania odwoławczego analizy załącznika graficznego do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 18 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i stwierdziło, że wyjątek nie dotyczy nieruchomości położonych bezpośrednio nad brzegiem przedmiotowego zbiornika wodnego, w tym także nieruchomości skarżącego. Dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena w powyższym zakresie nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy. Dołączony do akt wydruk fragmentu graficznego studium jest bowiem całkowicie nieczytelny i nie sposób na jego podstawie zweryfikować dokonanego przez Kolegium kluczowego ustalenia w sprawie, które doprowadziło do wydania decyzji odmownej. Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził, że ocena orzekających w sprawie organów w zakresie podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 5 powołanej uchwały dokonana została przez orzekający organ z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy i jawi się jako przedwczesna a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nadto, organ nie zdołał należycie wyjaśnić stronom postępowania podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji (art. 11 k.p.a.), wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2021 r. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd