II SA/Gd 642/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. P., L. P. i J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie prawidłowości wykonanych robót budowlanych oddala skargę. M. i L. P. oraz J. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2007 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2007 r. Nr [...], orzekającą o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zgodności wykonania realizacji inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 29 grudnia 2000 r. Nr [...] i zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pracownią projektową i parkingiem podziemnym przy ul. [...] w G. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W skardze skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym prawnym oraz stanie faktycznym ustalonym przez organ II instancji. Decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił B., G. i D. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pracownią projektową, parkingiem podziemnym oraz przyłączami na działce przy ul. [...]. Realizując objętą wskazanym pozwoleniem na budowę inwestycję, inwestorzy wykonali na granicy pomiędzy posesjami przy ul. [...] i [...] w G. mur oporowy, usytuowany na przedłużeniu zewnętrznej ściany budynku położonego przy ul. [...]. Na wniosek złożony przez M. i L. P. oraz J. F. w dniu 30 maja 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wykonania realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu muru oporowego z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 29 grudnia 2000 r. i zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie decyzją z dnia 10 kwietnia 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zgodności wykonania inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 29 grudnia 2000 r. i zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pracownią projektową i parkingiem podziemnym przy ul. [...] w G., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższa decyzja została w postępowaniu odwoławczym uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził w dniu 22 sierpnia 2006 r. zalecony dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie tego dowodu, oraz poprzednich oględzin przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie w dniu 22 września 2005 r., organ nadzoru budowlanego I instancji porównał stan taktyczny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustalono, iż mur oporowy pomiędzy działkami przy ul. [...] i [...] w G. w zatwierdzonej dokumentacji na planie zagospodarowania terenu zlokalizowany po zewnętrznej stronie ściany zewnętrznej budynku położonego przy ul. [...] w G., zachodząc na tę ścianę około 1,5m, w rzeczywistości nie zachodzi na wskazaną ścianę budynku, a stanowi jej przedłużenie. W związku z przesunięciem muru oporowego, obecnie mur znajduje się częściowo na terenie nieruchomości przy ul. [...], a częściowo na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Według oświadczenia kierownika budowy G. B. mur oporowy posadowiony jest na ławach fundamentowych oraz palach wwierconych żelbetowych. Ponadto na podstawie pisemnego oświadczenia mgr inż. S. K. ustalono, iż stwierdzone wcześniej, podczas przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 22 września 2005 r., nieprawidłowości związane z brakiem odpowiedniej dylatacji oraz izolacji zostały usunięte, a wykonana konstrukcja muru oporowego została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami i sztuką budowlaną oraz nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego przez małżonków P. oraz J. F. odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, że nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego; kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Ponieważ organ I instancji ustalił jednoznacznie, iż zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową będącą w posiadaniu organu fragment muru oporowego pomiędzy posesjami jest elementem opisanym na zatwierdzonym planie zagospodarowania terenu i mieści się w jego zakresie, zaś jego nieznaczne przesunięcie nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponadto nie zachodzą inne okoliczności dotyczące realizacji inwestycji wpływające na zmianę jakiegokolwiek z wyżej wymienionych warunków, podjęcie rozstrzygnięcia o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 51 ust 1 pkt 3 jest prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ II instancji zgodził się z oceną dokonaną przez organ I instancji, iż przedmiotowy mur oporowy jest elementem opisanym na zatwierdzonym planie zagospodarowania terenu i mieści się w jego zakresie, zatem jego wykonanie nie wymagało odrębnego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym ewentualne wnioski w kwestii szkód materialnych, m.in. za zniszczenia skarpy na działce skarżących, strony postępowania mogą rozstrzygać na drodze ugody lub powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Odnośnie argumentu dotyczącego wykonania muru niezgodnie ze sztuką budowlaną organ odwoławczy stwierdził, iż według cyt. powyżej oświadczenia wszelkie nieprawidłowości zostały usunięte. Ponadto organ stwierdził, iż łączenie funkcji kierownika budowy z faktem bycia inwestorem nie jest sprzeczne z przepisami rozdziału 3 Prawa budowlanego określającego prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego. W uzasadnieniu skargi M. P. i L. P. oraz J. F. nie zgodzili się z argumentacją organu II instancji i wskazali, iż w ich ocenie wykonanie przedmiotowego muru oporowego wymagało odrębnego pozwolenia na budowę. Powołali się przy tym na na treść art. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponownie wskazali, iż likwidacja skarpy znajdującej się na działce inwestora spowodowała obniżenie poziomu terenu i zawalenie się istniejącego muru oporowego oraz zniszczenie skarpy znajdującej się na działce skarżących. Domagają się w skardze potraktowania budowy przedmiotowego muru jako budowy bez projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, w którym organ powinien ująć takie warunki i zalecenia, które zabezpieczałyby przed zniszczeniem ich działkę oraz wydania decyzji zobowiązującej inwestora do naprawy zniszczonej skarpy na ich działce, to jest doprowadzenie skarpy do stanu pierwotnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, budowa muru oporowego na granicy działki inwestorów z działką należących do skarżących (ul. [...] i [...]) objęta była zatwierdzoną w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 29 grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę dokumentacją projektową (vide: projekt budowlany i konstrukcyjny, w aktach administracyjnych). Ustalenie to ma zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o tyle, że inwestorowi nie można w związku z realizacją przedmiotowego muru przypisać samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne w zakresie prawidłowości robót budowlanych, zainicjowane pismem skarżących z dnia 30 maja 2005 r., po ustaleniu, że inwestor wykonał roboty budowlane w związku ze spornym murkiem oporowym z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, zastosował dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz rozstrzygnięcia jako przepis prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Istota problemu sprowadza się w tym stanie rzeczy do prawidłowości ustalenia charakteru przedmiotowego odstępstwa (istotne, czy nieistotne), ono bowiem ma wpływ na sposób postępowania w trybie art. 51 i determinuje treść podejmowanych w tym postępowaniu decyzji administracyjnych. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia organu II instancji, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Jak wynika z jego treści, przepis ten został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji, pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Nie wypowiadając się szerzej na temat techniki legislacyjnej przedmiotowej regulacji, należałoby ją jednak ocenić krytycznie, zawiera bowiem w ocenie Sądu negatywną definicję "istotności odstępstw", poprzez wprowadzenie katalogu odstępstw uznanych przez ustawodawcę za istotne, a więc wymagające zmiany pozwolenia na budowę. Z treści przepisu wyprowadzić można wniosek, że generalnie odstępstwa mają charakter nieistotny, o ile nie dotyczą wymienionych w ust. 5 przypadków, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest istotne. Zatem organ nadzoru budowlanego stwierdzając odstępstwo, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego, dokonuje w pierwszej kolejności jego oceny pod kątem "istotności" bądź "nieistotności", bowiem skutkiem budowy z istotnymi odstępstwami i bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowola budowlana w części obejmującej te odstępstwa. Zwrócić należy uwagę, że od konkretnych okoliczności sprawy zależy uznanie, czy odstąpienie od projektu będzie miało charakter istotny, czy nieistotny. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ I instancji przeprowadził przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, w dniu 22 sierpnia 2006 r. dowód z oględzin nieruchomości przy ul. [...] w G. (vide: protokół z dnia 22 sierpnia 2006 r. – k. 42 akt administracyjnych). Na podstawie tego dowodu, oraz dowodu z oględzin przeprowadzonego wcześniej, w dniu 22 września 2005 r. (vide protokół z dnia 22 września 2005 r. – k. 7 akt administracyjnych), organy porównał stan istniejący z zatwierdzoną dokumentacją projektową, ustalając, że przy wykonaniu muru oporowego doszło do jego nieznacznego odchylenia i przesunięcia względem ściany zewnętrznej budynku położonego przy ul. [...] w G. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy. Okoliczności powyższe nie są w sprawie sporne, skarżący bowiem nie kwestionują faktycznego usytuowania przedmiotowego muru, twierdzą jedynie, że wymagał on odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wywodząc swe stanowisko z treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie negując kwestii obowiązku uzyskania co do zasady pozwolenia na budowę muru oporowego, zaliczanego w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego do budowli i nie podlegającego zwolnieniu od obowiązku uzyskania tego pozwolenia stosownie do treści art. 29, ani obowiązkowi określonemu w art. 30 ustawy Prawo budowlane, wskazać jednak należy na prawidłowo ustalone przez organy okoliczności sprawy związane z zatwierdzeniem opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2000 r. dokumentacji projektowej obejmującej między innymi budowę muru oporowego między nieruchomościami inwestorów i skarżących. Tym samym zarzut skargi braku pozwolenia na budowę spornego muru oporowego jest pozbawiony podstaw. Odnosząc się do znajdujących się w aktach sprawy dowodów, w tym oświadczenia kierownika budowy G. B. złożonego do protokołu oględzin oraz pisemnego oświadczenia projektanta konstrukcji mgr inż. S. K. (vide oświadczenie z dnia 23 listopada 2005 r. – k. 26 akt administracyjnych), z których wynika, że sporny mur oporowy posadowiony jest na ławach fundamentowych oraz palach wwierconych żelbetowych, a stwierdzone po wszczęciu postępowania nieprawidłowości związane z brakiem odpowiedniej dylatacji oraz izolacji zostały usunięte, uprawniony był organ nadzoru budowlanego do oceny, po dwukrotnym dokonaniu oględzin, że wykonana konstrukcja muru oporowego odpowiada obowiązującym przepisom, normom i sztuce budowlanej oraz nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Ustalając prawidłowo, że fragment muru oporowego pomiędzy działkami inwestorów i skarżących stanowi element opisany na zatwierdzonym planie zagospodarowania terenu oraz wynika z dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach sprawy (vide k. 6 projektu budowlanego) i mieści się w jej zakresie, słusznie organy nadzoru uznały, nie naruszając przy tym ogólnej reguły oceny dowodów wynikającej z art. 80 kpa, że jego nieznaczne, szczegółowo opisane w decyzji PINB z dnia 1 lutego 2007 r. przesunięcie nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Prawidłowa tym samym i nienaruszająca prawa jest ocena dokonana przez organy, że w zakresie spornych robót budowlanych wykonywanych w związku z murem oporowym nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten reguluje obowiązki nakładane przez organ na inwestora w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i podlega zastosowaniu w związku z art. 50 ust. 1 lub w warunkach określonych w art. 51 ust. 7. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie oceniły organy, nie było podstaw do zastosowania procedury przewidzianej wymienionymi wyżej przepisami ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących szkód powstałych w majątku skarżących na skutek wykonywanych przez inwestorów robót budowlanych, obejmujących w szczególności zniszczenia skarpy na działce skarżących, zwrócić należy uwagę, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości zgodnie ze wskazanym wyżej art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wymieniony przepis realizuje konstytucyjną zasadę domniemania właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 175 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Ani sądy administracyjne ani organy administracji publicznej nie są właściwe dla rozstrzygania sporów sąsiedzkich. Roszczenia cywilne, a taki charakter mają podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa własności, jak również roszczenia odszkodowawcze, których źródłem jest bezprawne (lub wynikające z umowy) działanie innych osób, nie podlegają rozstrzygnięciu przed organami administracji publicznej. Strony mogą dochodzić swych praw na drodze postępowania cywilnego, w drodze powództwa wytoczonego przed sądem powszechnym. Tym samym nie mogłoby zostać uwzględnione żądanie skarżących "wydania przez organ decyzji zobowiązującej inwestora do naprawy skarpy". Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.