II SA/Gd 642/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. i Cz. B. na postanowienie Wojewody z dnia 21 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania czynności związanych z rozpatrzeniem odwołania od decyzji o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić solidarnie skarżącym F. i Cz. B. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. II SA/Gd 642/08 UZASADNIENIE Starosta decyzją z dnia 7 grudnia 2007 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. i F. B. odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 19 października 1989 r., nr [...] Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego, na piętrzenie wody C., w miejscowości G. dla potrzeb elektrowni wodnej, wydanego A.M. Odwołanie od tej decyzji pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. wnieśli C. i F. małżonkowie B., którzy kwestionowali opisane wyżej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wskazując na szereg uchybień, jakie miały miejsce w toku pierwotnego postępowania administracyjnego o udzielenie A.M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody C. dla potrzeb małej elektrowni wodnej. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2008 r., powołując się na przepisy art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 123 § 1 i 2 poprzez art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i art. 4 ust 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wstrzymał z urzędu wykonanie czynności związanych z rozpoznaniem wyżej wymienionego odwołania C. i F. B. w przedmiocie uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 19 października 1989 r. udzielonego A.M. – do czasu prawomocnego zakończenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd [...]) skargi w/wym. Skarżących z dnia 05 grudnia 2007 r. na uprzednią decyzję Wojewody nr [...] z dnia 17 października 2007 r. /nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty nr [...] z dnia 31 lipca 2007 r. /nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia tego samego pozwolenia wodnoprawnego jak wyżej. W uzasadnieniu tego postanowienia organ administracji wyjaśnił, że toczą się przed tymi samymi organami administracji dwa odrębne postępowania administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu ww pozwolenia wodnoprawnego oraz w przedmiocie cofnięcia tego samego pozwolenia wodnoprawnego. Wojewoda wyraził pogląd, że w zaistniałej sytuacji proceduralnej, wynikłej ze współistnienia dwóch odrębnych środków zaskarżenia mamy do czynienia z przypadkiem "kolizji proceduralnej", wynikłej ze współistnienia dwóch odrębnych środków zaskarżenia, polegającej na niemożności równoległego rozpoznania przez Wojewodę, jako organu odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obydwu środków zaskarżenia niezależnie od siebie. Prowadziłoby to do ewentualnego wydania przez organ i sąd administracyjny sprzecznych rozstrzygnięć skutkujących odmiennymi następstwami dla praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że "celem usunięcia tego rodzaju kolizji proceduralnej i związanym skutkiem prawnym ustawodawca w art. 61 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wprowadził zapis, stosownie do którego – w razie wniesienia skargi do sądu na decyzję, organ który wydał zaskarżoną decyzję, może wstrzymać z urzędu wykonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten w odniesieniu do przedmiotu sprawy wyznaczonej złożonym przez skarżących odwołaniem oznacza, iż w związku ze skargą złożoną przez nich do WSA Wojewoda może wstrzymać z urzędu wykonanie czynności urzędowej obejmującej rozpoznanie wniesionego przez skarżących odwołania do czasu rozpatrzenia wniesionej przez nich skargi do WSA." Wojewoda w dalszym toku uzasadnienia wskazał, że "ustalenia przyjęte w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego staną się wiążące w przeprowadzeniu później przez Wojewodę postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie tego samego pozwolenia". Ponadto organ wskazał, że "przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tym samym odstąpił od zastosowania jako oparcia postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidującego zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie takowe zagadnienie wstępne nie może być przez Wojewodę ani małżonków B. wysuwane – w myśl art. 100 § 1 k.p.a. – do rozpoznania przez WSA skoro to tegoż Sądu wpłynęła skarga skarżących, która co do formy proceduralnej nie stanowi zagadnienia wstępnego." W końcowej części postanowienia zawarto pouczenie o przysługującym stronom prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewody. C. i F. B. wnieśli skargę do Sądu, w której domagali się stwierdzenia nieważności tego postanowienia, zobowiązania Wojewody do rozpoznania ich odwołania od decyzji Starosty z dnia 7 grudnia 2007 r. oraz wydania decyzji merytorycznej, jak również orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kwestionowali podstawy prawne zaskarżonego postanowienia wywodząc w istocie, że w świetle treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) brak było podstaw prawnych do wydania przedmiotowego postanowienia w zakresie "wstrzymania z urzędu wykonania czynności związanych z rozpoznaniem odwołania" w obowiązującym wówczas stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę między innymi, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne W takim przypadku, zgodnie z § 3 tego przepisu, Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Zaskarżone do sądu postanowienie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), i to niezależnie od powołanej podstawy prawnej, której to organ odwoławczy dopatrywał się w treści art. 61 § 1 i 2 P.p.s.a., stanowiących, że: § 1. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. § 2. W razie wniesienia skargi: 1) na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania; 2) na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości lub w części; 3) na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej - właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Ponadto postanowienie to zawiera błędne pouczenie, iż przysługuje od niego prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oczywiste jest, że na takie postanowienie, nie przewidziane przepisami prawa, brak jest jednoznacznego środka odwoławczego, a w każdym razie nie można domniemywać, iż od ww rozstrzygnięcia przysługiwało stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż skarga przysługuje jedynie w przypadkach wyżej wymienionych. Skoro zatem skarga ta nie była dopuszczalna, to Sąd zobowiązany był, zachowując wymagania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucić tą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Wydane natomiast, bez podstawy prawnej postanowienie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez podjęcie przez właściwy organ wyższego stopnia, rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności tego postanowienia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. W dalszym postępowaniu w tej sprawie Wojewoda powinien bezzwłocznie rozpatrzyć odwołanie małżonków B. od merytorycznej decyzji Starosty z dnia 7 grudnia 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania. Na marginesie wyjaśnić należy organowi administracji, że powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 61 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dotyczy wyłącznie wstrzymania z urzędu lub na wniosek skarżącego wykonania w całości lub w części zaskarżonego rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie czynności związanych z rozpoznania odwołania w innej sprawie. W przepisach postępowania przed sądami administracyjnymi, ani w k.p.a. nie ma regulacji prawnej, która pozwalałaby organowi odwoławczemu wstrzymać się z rozpatrzeniem środka odwoławczego, chyba że występowałoby zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie tego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu nie występuje w przedmiotowej sprawie również kolizja postępowań administracyjnych o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i zupełnie odrębnego postępowania o uchyleniu tego samego pozwolenia na przesłankach określonych przepisami Prawa wodnego. Pouczyć należy również skarżących, że w przypadku niezwłocznego nie rozpatrzenia ich odwołania od decyzji Starosty z dnia 7 grudnia 2007 r. mogą przeciwdziałać bezczynności Wojewody poprzez złożenie odrębnej skargi do sądu na bezczynność, po uprzednim wezwaniu tego organu do rozpatrzenia ich odwołania.