II SA/Gd 643/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka,, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 14 lipca 2003 r. Spółka A złożyła w Urzędzie Miejskim wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – działek o numerach: 237/21/6 i 237/21/7 położonych w J. przy ulicy M. Strona określiła rodzaj inwestycji jako budowę apartamentów mieszkalnych i wypoczynkowych. Decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 11 grudnia 2003 r. Burmistrz Miasta ustalił dla działek nr 237/21/6 i 237/21/7 k.m. 30 położonych w J. przy ulicy M. warunki zabudowy dla rodzaju inwestycji – zabudowa usługowo turystyczna, zaś funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu określił jako lokalizację budynku usługowego z apartamentami wypoczynkowymi. Wnioskiem z dnia 8 lipca 2004 r. Spółka A wniosła, powołując się na treść art. 155 k.p.a. o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 grudnia 2003 r. poprzez zmianę określenia rodzaju inwestycji z "zabudowy usługowo - turystycznej" na "zabudowę z apartamentami mieszkalnymi i wypoczynkowymi". W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że przyjęcie w decyzji rodzaju inwestycji nie odpowiada złożonemu wnioskowi, w którym dokładnie określono jakiego rodzaju inwestycję zamierza realizować inwestor. Postępowanie administracyjne było prowadzone dla potwierdzenia możliwości powstania inwestycji w postaci apartamentów mieszkalnych i wypoczynkowych wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym miał powstać obiekt. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonał zmiany ustaleń w sposób dowolny i bez żadnego uzasadnienia. Decyzją z dnia 15 września 2004 r., Nr [...] Burmistrz Miasta odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 11 grudnia 2003 r. w zakresie rodzaju inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła Spółka A. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 stycznia 2005 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, uchyliło decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta z dnia 11 grudnia 2003 r. nr [...] w części ustalającej rodzaj inwestycji – zabudowa usługowo – turystyczna oraz w części ustalającej funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu – akapit "lokalizacja budynku usługowego z apartamentami wypoczynkowymi", ustaliło, że w części owej decyzji w ust. 1 rodzaj inwestycji jest następujący: budowa apartamentów mieszkalnych i wypoczynkowych, a w ust. 2 funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt 1 obowiązuje akapit "lokalizacja budynku z apartamentami wypoczynkowymi mieszkalnymi i wypoczynkowymi", w pozostałej zaś części utrzymało ową decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pewną sprzeczność zapisów zawartych we wniosku strony z dnia 14 lipca 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (akapit "i wypoczynkowych" został dopisany innym kolorem długopisu, tym samym kolorem długopisu skreślony jest też akapit "Centrum Konferencyjne i" oraz zmieniona – skreślona i dopisana tym samym kolorem długopisu jest powierzchnia zabudowy z 800 m² na 670 m² i powierzchnia całkowita z 3326 m² na 3020 m²), należy rozstrzygać według oświadczenia inwestora dot. jego zamiaru, którym miała być skonkretyzowana budowa apartamentów mieszkalnych i wypoczynkowych. Również analiza zapisów dotyczących zamiaru inwestycyjnego i rodzaju inwestycji znajdujących się w treści dokumentu "Wyniki analizy urbanistycznej i formalno-prawnej dla działek nr 237/21/6 i 237/21/7" oraz w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazują jednoznacznie, że inwestor zamierzał budować apartamenty mieszkalne i wypoczynkowe. W tych okolicznościach w ocenie organu odwoławczego zachowują aktualność uzgodnienia i warunki realizacji inwestycji dla rodzaju zabudowy apartamentami mieszkalnymi i wypoczynkowymi, gdyż uzgodnienia te dotyczą także takiego rodzaju inwestycji. Nie może się zatem ostać pogląd organu pierwszej instancji, że inwestor określił przeznaczenie inwestycji na cele turystyczno – wypoczynkowe zgodnie ze złożonym wnioskiem, skoro wniosek ten określa też zamiar inwestora jako budowę apartamentów mieszkalnych i wypoczynkowych, a ten rodzaj inwestycji potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Nie można zgodzić się także z poglądem, iż w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy ma status prawa miejscowego dla konkretnej nieruchomości. Organ drugiej instancji wskazał, że charakter prawny tej decyzji nie zmienił się w stosunku do poprzedniej decyzji lokalizacyjnej, to jest decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, decyzja ta ma nadal charakter promesy, nie rodzi praw do terenu i wiąże organ wydający pozwolenie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest jednak prawem miejscowym dla konkretnej nieruchomości, gdyż ma konkretny zindywidualizowany charakter i rozstrzyga sprawę co do istoty, nie jest źródłem prawa, ale aktem jego stosowania. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek inwestora, a to oznacza, iż organ stosujący prawo (wydający decyzję o warunkach zabudowy) jest związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Wniosku inwestora nie można interpretować inaczej niż zgodnie z zamiarem (wolą) wnioskodawcy, tym bardziej nie można go interpretować przeciwnie do jego zamiaru. Organ pierwszej instancji działając wbrew zamierzeniu inwestora naruszył art. 52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w określeniu rodzaju inwestycji, skoro nie uwzględnił jego zamiaru w tej części w wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 11 grudnia 2003 r. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, po rozważeniu treści art. 155 k.p.a., iż zostały spełnione wszystkie przesłanki do zmiany decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 grudnia 2003 r. Na powyższą decyzję skargę wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając zapadłemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie zmiany decyzji z dnia 11 grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy w części ustalającej funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu bez wyraźnej zgody strony oraz poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy do oceny prawidłowości owej decyzji i zaniechaniu rozpoznania sprawy w świetle wszystkich przesłanek z art. 155 k.p.a., - naruszenie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów i dokonanie wbrew temu wymogowi zmiany istotnych elementów decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 grudnia 2003 r., - naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nieprawidłowe określenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w wyniku zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej określony w art. 155 k.p.a. jest odrębnym postępowaniem, a wydanie decyzji w tym trybie opiera się na przesłankach w nim określonych. Tym samym decyzja zmieniająca decyzję ostateczną na podstawie art. 155 k.p.a. może być wydana, gdy zachodzą te przesłanki, a nie może się opierać wyłącznie na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, w którym została wydana zmieniana decyzja ostateczna. W zaskarżonej decyzji brak jest analizy przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło także możności zastosowania art. 155 k.p.a. w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności nie stwierdziło, ustalając nowy rodzaj zabudowy i jej funkcje, czy został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli, czy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Następnie skarżący wskazał, że jedną z przesłanek dokonania zmiany w trybie określonym w art. 155 k.p.a. decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta jest wyrażenie przez stronę postępowania zgody na zmianę decyzji. Zgoda winna być wyrażona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani co do treści, ani jej zakresu. Przyjmując, że wniosek Spółki o zmianę decyzji był zgodą na zmianę tejże decyzji w zakresie określenia rodzaju zabudowy, nie można założyć jednocześnie, że wniosek Spółki obejmował również zgodę na zmianę określenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgoda strony musi bowiem być udzielona wyraźnie, nie możne być ani dorozumiana, ani domniemana, ponadto jak się przyjmuje zgoda taka powinna być wyrażona w formie pisemnej. W ocenie skarżącego należy uznać, że zgoda na zmianę określenia funkcji zabudowy nie została przez Spółkę wyrażona. Nadto skarżący wskazał, że decyzja z dnia 11 grudnia 2003 r. dotyczyła ustalenia warunków zabudowy poprzez określenie rodzaju zabudowy (zabudowa usługowo – turystyczna) oraz określała szereg warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy było ustalenie warunków zabudowy przy konkretnie określonym rodzaju inwestycji i funkcjach zabudowy. Decyzja organu drugiej instancji ustalająca warunki zabudowy, dotyczy innego rodzaju inwestycji i tym samym rozstrzyga inną sprawę administracyjną niż ta, która był przedmiotem postępowania rozstrzygniętego decyzją o sygn. UAN 7332/61/03. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji inwestor pragnący uzyskać nowe określenie warunków zabudowy, dotyczących innego rodzaju inwestycji, powinien złożyć nowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i złożyć go na podstawie art. 64 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie wnosić o zmianę już wydanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Prokurator Rejonowy wskazał również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, jednak wymóg ten nie został spełniony. Wadliwe jest również określenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu jako "lokalizacja budynku z apartamentami wypoczynkowymi mieszkalnymi i wypoczynkowymi", gdyż ustalenie funkcji obiektu powinno nastąpić poprzez określenie sposobu w jaki będzie on wykorzystywany (np. funkcja usługowa, rekreacyjna, mieszkalna). Z tych względów określenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji organu odwoławczego zostało ustalone z naruszeniem § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także z naruszeniem § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jedną z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 k.p.a. Zmiana lub uchylenie decyzji na tej podstawie prawnej może dotyczyć decyzji zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie powyższego przepisu do decyzji wadliwej może nastąpić tylko wówczas, gdy wady takiej decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają postawy do jej wzruszenia na podstawie innych przepisów kodeksu (np. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.). Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że wzruszenie (zmiana lub uchylenie) decyzji ostatecznej w tym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy za zmianą lub (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianego przepisu również wynika, że do organu administracji orzekającego w sprawie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Z powyższych uwag wynika więc, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść trzeba, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Stąd sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający badał sprawę pod kątem wymienionych w tym artykule dyrektyw ustawowych. Rozpoznając zatem na takiej płaszczyźnie skargę Prokuratora Rejonowego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu, bowiem organ odwoławczy z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie zasad zbadał wszystkie istotne w sprawie okoliczności oraz poddał wszechstronnej ocenie powołane przez Spółkę A racje i argumenty na potwierdzenie przesłanek z art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu organ administracji publicznej nie przekroczył w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Wnioskodawca – Spółka A we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 14 lipca 2003 r. wskazała, że zamierzona inwestycja będzie obejmować budowę apartamentów mieszkalnych i wypoczynkowych. Tymczasem organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 11 grudnia 2003 r. ustalił rodzaj inwestycji jako "zabudowę usługowo-turystyczną" oraz funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu jako "lokalizację budynku usługowego z apartamentami wypoczynkowymi" interpretując złożony wniosek przeciwnie do zamiaru inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając wskazaną decyzję w części i określając rodzaj inwestycji oraz funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie ze złożonym wnioskiem błędy te wyeliminowało. Rację ma skarżący twierdząc, że podstawową przesłanką dopuszczającą wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, przy czym zgoda ta nie może być dorozumiana, ani domniemana. W niniejszej sprawie zgoda na zmianę rodzaju inwestycji oraz funkcje inwestycji została przez Spółkę wyrażona wprost w złożonym wniosku z dnia 8 lipca 2004 r. i nie ma co do tej okoliczności żadnych wątpliwości. Treść owego wniosku wskazuje jednoznacznie, że na nieruchomości położonych w J. inwestor zamierzał budować apartamenty mieszkalne i wypoczynkowe. Istniejącą w zapisach poczynionych na wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 14 lipca 2003 r. pewną sprzeczność należy rozstrzygnąć zgodnie z oświadczeniem inwestora, który na terenie działek zamierzał budować, jak już wskazano wyżej, apartamenty mieszkalne i wypoczynkowe. Taki zamiar inwestora potwierdza treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. I tak w analizie urbanistycznej i formalno-prawnej przeprowadzonej dla działek nr 237/21/6 i 237/21/7, stanowiącej załącznik nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto zapis: "w obrębie działek nr 237/21/6 i 237/21/7 planowana jest lokalizacja budynku z apartamentami mieszkalnymi i wypoczynkowymi, o następujących parametrach...". Również z samego projektu decyzji o warunkach zabudowy (załączonej przez Spółkę do pisma z dnia 22 listopada 2003 r.) wynika, że rodzaj inwestycji to: "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi (rekreacja) – pkt 1, zaś w pkt 2 funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu to: "lokalizacja budynku z apartamentami mieszkalnymi i wypoczynkowymi w obrębie terenu zaznaczonego na rysunku w skali 1:5000, stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji symbolem MW, U". W tej sytuacji nie istniała konieczność – wbrew twierdzeniom skarżącego - złożenia przez Spółkę nowego wniosku, gdyż złożony przez nią w dniu 8 lipca 2004 r. wniosek był jasno sprecyzowany co do zakresu zmian decyzji ostatecznej i korelował w tym zakresie z treścią wniosku z dnia 14 lipca 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione określone w art. 155 k.p.a. przesłanki przemawiające za zmianą decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 grudnia 2003 r. Chybione są również, w ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi. Wobec powyższego Sąd stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, ani żadna z przyczyn stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.