II SA/Gd 643/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z dnia 3 marca 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. nakazał K. J. usunięcie, w terminie do dnia 31 maja 2009 r., nieprawidłowości poprzez przemurowanie komina w części parterowej budynku, odbudowanie komina ponad częścią parterową budynku z wyprowadzeniem ponad dach, naprawę drewnianej podłogi w pomieszczeniu mieszkalnym, naprawę zdewastowanej instalacji elektrycznej w pomieszczeniach mieszkalnych, naprawę istniejącej instalacji zimnej wody w pomieszczeniach mieszkalnych, występujących w budynku gospodarczo-mieszkalnym usytuowanym na działce [...] w N. C. Wobec nie wykonania nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. upomnieniem z dnia 18 czerwca 2009 r., nr [...], wezwał K. J. do wykonania nałożonych obowiązków z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu 22 czerwca 2009 r. Wobec dalszego powstrzymywania się przez zobowiązaną z wykonaniem obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. wystawił tytuł wykonawczy w dniu 3 listopada 2009 r., nr [...], i wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając go zobowiązanej w dniu 5 listopada 2009 r. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. nałożył na K. J. grzywnę w wysokości 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 3 marca 2009 r. Upomnieniem doręczonym zobowiązanej w dniu 19 lutego 2010 r. organ egzekucyjny wezwał ją do uregulowania należności z tytułu grzywny. W dniu 25 marca 2010 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy obejmujący należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia 4 maja 2010 r. skarżąca wniosła zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego opierając się na podstawie z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuciła bowiem niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zarzutu wyjaśniła, że nie była w stanie wykonać nałożonych obowiązków z powodu zamieszkiwania przedmiotowej nieruchomości przez osoby trzecie na podstawie służebności. Osoby te skutecznie utrudniały skarżącej dostęp do nieruchomości i dokonanie nakazanych przez organ napraw. Po rozpatrzeniu wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ch. – organu egzekucyjnego w sprawie, złożonego w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r., nr [...], uznał zarzut zgłoszony przez K. J. za nieuzasadniony. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego nie polega na niemożliwości wejścia do własnego budynku z powodu zamieszkiwania w nim osób trzecich, które uniemożliwiają dostęp. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K. J. powtarzając argumentację sformułowaną w zarzutach do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Nadto, wskazała, że zwróciła się do organu ze zgłoszeniem zamiaru rozbiórki przedmiotowego obiektu, czemu organ się nie sprzeciwił. Wobec tego wykonanie nałożonych obowiązków w stosunku do obiektu, który z datą 31 grudnia 2011 r., przestanie istnieć, jest bezcelowe. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nie znajdując podstaw do jego uchylenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że o niewykonalności obowiązku można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu nałożenia tego obowiązku na podstawie decyzji czy postanowienia oraz istnieją w dalszym ciągu. Przeszkodą taką nie są trudności techniczne lub ekonomiczne, jak również negatywne nastawienie zobowiązanych i osób zainteresowanych utrzymaniem obecnego stanu rzeczy a nawet interes społeczny. Nie można również mówić o niewykonalności obowiązku, jeżeli mieści się on w granicach prawa. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, który został nałożony na właściciela K. J. na podstawie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami i faktycznie nieodpowiednim stanem technicznym tego budynku, nie jest obowiązkiem niewykonalnym. Nadto wyjaśniono, że zgłoszenie rozbiórki obiektu budowlanego tworzy po stronie właściciela uprawnienie do wykonania rozbiórki, a nie obowiązek, z którego może, ale nie musi skorzystać. Sam zamiar rozbiórki obiektu budowlanego nie daje jeszcze podstaw do uznania, że niecelowe jest prowadzenie postępowania w celu wyegzekwowania obowiązków nałożonych na zobowiązanego przez organ nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Kwestia odnosząca się do braku dostępu właściciela do przedmiotowej nieruchomości jest objęta regulacjami prawa cywilnego i może być rozpatrywana przez sąd powszechny pod kątem ewentualnego naruszenia właściwych przepisów tego prawa. Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. J. wnosząc o jego uchylenie w całości. Podtrzymała argumenty odnoszące się do niewykonalności nałożonych obowiązków. Ponadto, wskazała, że w dniu 27 lipca 2010 r. dokonała darowizny przedmiotowego obiektu na rzecz dotychczasowych użutkowników M. i R. K. Tym samym przestała być właścicielką tej nieruchomości. W jej ocenie, w tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do okoliczności darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz małżonków K. wyjaśniono, że wszelkie czynności i orzeczenia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego, włącznie z zaskarżonym postanowieniem, miały miejsce przed przejściem własności ze skarżącej na obdarowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania egzekucyjnego w administracji i prawidłowo zastosowały przepisy obowiązującego prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 30 czerwca 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 19 maja 2010 r., którym uznano zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgłoszony przez K. J., za nieuzasadniony. Podstawą prawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego był przepis art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Powyższe rozstrzygnięcie podjęto w toku postępowania egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym określonych w decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia 3 marca 2009 r. Ze względu na brak wykonania tych obowiązków, po uprzednim upomnieniu zobowiązanego na piśmie, organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ch., pełniący zgodnie z art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, funkcję organu egzekucyjnego, wystawił tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek zapłaty grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków niepieniężnych na rzecz wierzyciela – organu nadzoru budowlanego. Wobec zgłoszenia przez zobowiązaną zarzutu niedopuszczalności prowadzenia egzekucji z powodu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, organ egzekucyjny obowiązany był do przeprowadzenia procedury z art. 34 wskazanej ustawy. Jednym z elementów tej procedury jest uzyskanie wypowiedzi wierzyciela, która winna przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie (art. 34 § 2 ustawy). Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stanowi w istocie wiążącą, bo dotyczącą zarzutu z art. 33 pkt 5 ustawy, wypowiedź wierzyciela w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły zarzut skarżącej jako nieuzasadniony. Ustaliły bowiem prawidłowo, że nie istnieje będąca podstawą zarzutu przesłanka niewykonalności z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zarzut niewykonalności odnosił się do obowiązków niepieniężnych wynikających z pierwotnego źródła zobowiązania jaki stanowi decyzja z dnia 3 marca 2009 r., pomimo tego, że wniesiony został na etapie postępowania egzekucyjnego, na którym organ egzekucyjny obciążył zobowiązaną grzywną w celu przymuszenia do wykonania obowiązków niepieniężnych. Przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Wymieniony wyżej przepis określa więc enumeratywnie zarzuty, jakie przysługują zobowiązanemu. Jednym z tych zarzutów jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, na który to zarzut powołuje się skarżąca w swojej skardze do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie przedstawiony przez skarżącą zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest nieuzasadniony. Według skarżącej "niewykonalność" w przedmiotowej sprawie wynikała z faktu zamieszkiwania w budynku w N. C. małżonków K. na zasadzie służebności i uniemożliwiania przez nich dostępu do tej nieruchomości w celu wykonania nałożonych obowiązków. Sąd jednak nie podziela tego argumentu. Takie rozumienie przepisu określonego w art. 33 pkt 5 wynika z błędnej wykładni. Chodzi tu bowiem o niewykonalność faktyczną obowiązku niepieniężnego, która musi mieć charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (Przybysz P., "Postępowanie egzekucyjne w administracji", Warszawa 2003, s. 131-132). W świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, zdaniem Sądu, wykonanie nałożonych na skarżącą decyzją z dnia 3 marca 2009 r. obowiązków zmierzających do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem było możliwe prawnie i technicznie, a fakt zamieszkiwania w tym budynku małżonków K. jest w tym przypadku bez znaczenia. Odnosząc się do kwestii przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz małżonków K. w dniu 27 lipaca 2010 r. na podstawie umowy darowizny wyjaśnić należy, iż dla oceny legalności kontrolowanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć organów administracji, fakt ten nie ma żadnego znaczenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W sytuacji udokumentowanego przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne z jednej strony jest kontynuowane, ponieważ dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Nie ma zatem przeszkód prawnych, ażeby poddać dokonane czynności(w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie) skutecznej kontroli sądowoadministracyjnej. Z drugiej strony zostaje ono jednak wstrzymane, ponieważ zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych uzależnione jest od wystawienia przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Z powyższego wynika, że przejście własności budynku, którego dotyczą obowiązki objęte tytułem wykonawczym, nie ma znaczenia dla dotychczas dokonanych czynności egzekucyjnych, a wywołuje jedynie skutki na przyszłość dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu sąd zwraca również uwagę na oczywistą omyłkę poczynioną przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, polegającą na błędnym wpisaniu daty rocznej 2009, zamiast 2010. Pomimo braku naprawienia w odpowiednim trybie tej omyłki przez organ orzekający w sprawie, uchybienie to nie ma znaczenia dla oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia. Data doręczenia zaskarżonego postanowienia skarżącej, a mianowicie 2 lipca 2010 r. w sposób oczywisty potwierdza, że właściwą datą roczną winien być rok 2010. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.