II SA/Gd 643/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. W. i P. W. na postanowienie Wojewody z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 17 czerwca 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygniecie Starosty z 18 października 2012 r., wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji Starosty z 30 grudnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gmina K.. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Postanowieniem z 2 czerwca 2009 r. Starosta wznowił na wniosek A. i K. M. oraz K. M. postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty z 30 grudnia 2008 na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Następnie postanowieniem z 2 czerwca 2009 r. wstrzymał wykonanie decyzji z 30 grudnia 2008 r. oraz zawiadomił strony, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona po zakończeniu niezależnego postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej nr [...] z działkami nr [...] i [...] w G. Wskutek zażalenia małżonków W. sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę , który w dniu 7 września 2009 r. utrzymał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji w mocy. Wskutek skargi małżonków W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 grudnia 2009 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 670/09, stwierdził nieważność postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty. Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszaniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie to polegało na niepodpisaniu wydanego przez Starostę postanowienia, co naruszyło art. 124 § 1 k.p.a. oraz na utrzymaniu niepodpisanego postanowienia w mocy przez Wojewodę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta ponownie postanowieniem z 11 maja 2010 r. wstrzymał wykonanie decyzji własnej z 30 grudnia 2008 r.. Na przedmiotowe postanowienie zażalili się S. i P. W. Po rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda 8 kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie ze względu na śmierć jednego z uczestników i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez A. M. i K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 29 września 2011 r. ( sygn. akt II SA/Gd 524/11) oddalił skargę w przedmiotowej sprawie. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku uzyskania informacji o śmierci strony postępowania organ winien podjąć kroki celem ustalenie następców prawnych osoby zmarłej bądź rozważyć konieczność zawieszenia postępowania, przed wydaniem rozstrzygniecie w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w toku postępowania wznowieniowego. A. M. 4 lipca 2011 r. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o połączenie działek nr [...] i [...] położonych w G. w działkę nr [...]. W dniu 9 września 2011 r. Starosta wydał decyzję usuwająca zmiany danych ewidencji gruntów i budynków dotyczącą połączenia działek nr [...] i [...] w działkę nr [...] oraz usuwającą zmiany danych ewidencji gruntów i budynków dotyczące połączenia działek nr [...] i [...] w działkę nr [...], która to decyzją Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z 13 grudnia 2011 r. została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto Starosta ustalił, że spadek po zmarłym K. M. w całości objęła jego małżonka, A. M.. W związku z brakiem ustalenia ostatecznego przebiegu granic działki, na której prowadzona była inwestycja objęta ostatecznym pozwoleniem na budowę, Starosta postanowieniem z 18 października 2012 r. wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji własnej z 30 grudnia 2008 r. uznając, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskutek wniesienia zażalenia przez małżonków W. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z 17 czerwca 2013 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 152 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu przy rozpoznawaniu kwestii wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie wznowieniowe, jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Słowo "prawdopodobieństwo" użyte w art. 152 § 1 k.p.a., powinno być traktowane jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (wyrok WSA w z dnia 23.01. 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08). A zatem, chociaż użyte sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Podkreślił Wojewoda, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji podejmowane jest na etapie poprzedzającym wydanie decyzji kończącej merytorycznie sprawę z art. 151 k.p.a., zatem w dacie jego wydawania organ nie ma stanowiska co do wyniku sprawy. Gdyby je miał nie zachodziłaby konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda stwierdził, że sam fakt wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wskazuje bezpośrednio na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W omawianej sprawie inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę 4 listopada 2008 r. wraz z projektem budowlanym oraz wymaganymi dokumentami złożył projekt zagospodarowania terenu wykonany na aktualnej na dzień złożenia wniosku mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych. Różnica pomiędzy mapami wydanymi w 1972 r. oraz 2008 r., czyli po 36 latach nie świadczy również o wadach mapy z 2008 r. Jednak, jak wykazał Starosta, z uwagi na liczne postępowania prowadzone przez Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Starostę, Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, skutkujące zmianą przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, istnieje prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na zmianę odległości budynku od granic działki. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli S. i P. W., reprezentowani przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pod adresem rozstrzygnięcia Wojewody skarżący podnieśli zarzut braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz naruszenie przepisu art. 80 k.p.a.. Pełnomocnik podniósł, że organy w swoich rozważaniach pominęły dalszy tok postępowania po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego z 13 grudnia 2011 r. nie dostrzegając, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta wydał decyzję z 28 lutego 2013 r. którą anulował korekty granic, dokonane na wniosek A. M. i przywrócił stan ewidencji sprzed tych zmian. W ocenie pełnomocnika skarżących, skoro Starosta usunął zmiany granic spornych gruntów wywołane scaleniem działek A. M., a Burmistrz Gminy decyzją z 26 marca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie decyzji własnej z 27 listopada 2008r o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] z działkami [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] w G. to strona skarżąca uzyskała jednoznaczne stanowisko wobec wszystkich swoich obaw odnośnie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 2008 r. i uznać należy że jest ono znikome. Posłużenie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzeniem Starosty, że sam fakt prowadzenia licznych postępowań w kontekście przedmiotowej sprawy, przez Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Starostę, Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, skutkować ma prawdopodobieństwem zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania jest okolicznością opartą na braku zaufania do ostatecznych decyzji funkcjonujących w obiegu prawnym (np. decyzji rozgraniczeniowej Burmistrza Gminy z 27 listopada 2008 r.), jest przejawem nieracjonalnych lęków w miejsce faktów. Skarżący działając na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zaufaniu do rzetelności organów administracji państwowej i ich racjonalności przystąpili w 2009 r. do budowy domu jednorodzinnego. Od 4 lat trwa dewastacja niezabezpieczonej budowy będącej w stanie otwartym. Nie sposób wskazać winnych tego, że w demokratycznym państwie prawa inwestor uzyskuje na 4 lata wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę, wydanego na podstawie map, wchodzących w skład zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, budowy, której wytyczenia w terenie dokonali uprawnieni geodeci, nadzorowanej przez osoby posiadające uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych. W przekonaniu pełnomocnika skarżących skonfrontowanie stanu faktycznego z prawnym świadczy na korzyść skargi i za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – tekst jednolity ze zm.). W przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Treść tego przepisu warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie sądu jednak wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Zbyt szybkie i nie poparte dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. W przedmiotowej sprawie toczy się z wniosku A. M. i K. M. postępowanie o wznowienie dotyczące decyzji Starosty z 30 grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. W. i P. W. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego z funkcją mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gmina K.. W toku postępowania nadzwyczajnego zostało ustalone, że w różnych organach administracji trwają procedury administracyjne, które mogą doprowadzić do sytuacji, że wskutek zmian w przebiegu granic między działką inwestorów a działkami wnioskujących o wznowienie postępowania zaistnieje sytuacja, że częściowo wybudowany budynek małżonków W. usytuowany został w odległości niezachowujacej rygorów wynikających z warunków technicznych, w jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Faktem jest, że organy orzekający w sprawie nie wskazały szczegółowo jakie są to postępowania. Jednak z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 października 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy z 27 listopada 2008 r. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi – działek nr [...] i [...] z działkami nr [...] położonymi w G. Burmistrz Gminy decyzją z 26 marca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji własnej z 27 listopada 2008 r o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] z działkami [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...]), [...] w G. Decyzją z 2 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z 28 lutego 2013 r. orzekającej o anulowaniu czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków ujawniającej połączenie działek nr [...] i [...] w działkę nr [...] obręb G., Gm. K. i przywróceniu stanu widocznego w ewidencji gruntów i budynków przed połączeniem działek oraz anulowaniu czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków ujawniającej połączenie działek nr [...] w działkę nr [...] obręb G., Gm. K. i przywróceniu stanu widocznego w ewidencji gruntów i budynków przed połączeniem działek. W treści uzasadnienia tej decyzji zostało jednak wskazane, że "organ nadzoru podejmując decyzje o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, nie przesądza tym samym o prawidłowości przebiegu granic przedmiotowych działek wykazanych w ewidencji gruntów i budynków przed wprowadzeniem zmian wynikających z operatów uprawnionego geodety." Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozbieżności istniejące w dokumentacji zgromadzonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej uniemożliwiają jednoznaczne i bezsprzeczne określenie przebiegu granic między działkami stanowiącymi własność K. M. i A. M. a działkami stanowiącymi własność małżonków W. Zdaniem PWINGiK w świetle zaistniałego sporu granicznego w celu ustalenia właściwego przebiegu granicy konieczne jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w trybie rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 zez zm.). Powyższe oznacza, że wbrew temu co twierdzi pełnomocnik skarżących, ostateczny przebieg granicy pomiędzy działkami inwestora a wnioskodawczyniami postępowania wznowieniowego ustalony nie został. Dokumentacja urzędowa także nie udziela odpowiedzi na pytanie jak te granice biegną. Odpowiedzi na to udzieli dopiero przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. W tych okolicznościach, istnieje podstawa do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, gdyż w niniejszym przypadku zachodzi sytuacja wskazująca na prawdopodobieństwo istnienia przyczyny stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i powtórnego rozstrzygania sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Oznacza to, że powtórnie weryfikowane jest usytuowanie przedmiotu inwestycji, natomiast wątpliwości co do odległości budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią z powodu sporu co do przebiegu granic powoduje, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowy jego udzielenia. Kwestia zaś braku zabezpieczenia istniejącego budynku w stanie otwartym nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżących złożył do Wojewody wniosek o zezwolenie na kontynuowanie prac budowlanych w zakresie zabezpieczenia budynku przed degradacją prac wykonanych dotychczas i umożliwienie wykonania konstrukcji dachu z jego odeskowaniem i przykryciem papą termozgrzewalną, jednak wniosek ten Wojewoda przesłał do Sądu w ślad za aktami sprawy. Taki sam wniosek pełnomocnik złożył do Starosty. Wniosek winien zostać przedmiotem oceny organów, do których go skierowano. Podniesione argumenty w tym zakresie nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Biorąc zatem pod uwagę powyższe należało uznać, że zarzuty wskazane w skardze okazały się bezpodstawne, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę - jako nieuzasadnioną – oddalił.