II SA/Gd 646/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i F. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2005 r. nr [...], 2. orzeka, że postanowienia wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2005 roku, wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 1, § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) nałożył na E. i F. małżonków D. grzywnę w wysokości [...] zł - w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję zakładu [...], pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obowiązek rozbiórki wskazanego obiektu wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. Upomnieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. wezwano zobowiązanych do jego wykonania z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Wysokość grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 4 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na kwotę [...] zł mnożąc 1/5 z powierzchnią zabudowy [...] m2 budynku i z ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego – 2.386 zł ( ogłoszoną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10.11.2004 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004 r. ). W zażaleniu na powyższe postanowienie F. D. wniósł o jego uchylenie wskazując, iż powołanie się przez organ na przepisy art. 121 § 1, § 4 i § 5 jest bezpodstawne. Skarżący wskazał na znaczną wysokość nałożonej grzywny i swoją trudną sytuację materialną i życiową. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2005 roku, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r, nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i nałożył na E. i F. małżonków D. grzywnę w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., wydaną w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał zobowiązanym rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany pełniący funkcję zakładu [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...]. Skoro zobowiązani nie wywiązali się z powyższego obowiązku pomimo przesłanego im upomnienia organ pierwszej instancji po wystawieniu tytułu wykonawczego miał prawo nałożyć na nich grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, iż w wyliczeniu wysokości grzywny nastąpiła pomyłka. Zgodnie bowiem z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny w omawianym przypadku stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana. Organ I instancji przyjął do obliczeń kwotę 2.386 zł obowiązującą w III kwartale 2004r. Ustalono natomiast, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2005 r. ( Dz. Urz. GUS Nr 2 z 2005 r., poz. 17 ) obowiązująca w marcu 2005 r. – kwota ( za IV kwartał 2004 r. ) wynosiła 2.195,00 zł. Na tej podstawie prawidłowa kwota grzywny powinna wynosić [...] zł zgodnie z obliczeniem: [...] x 1/5 x 2.195zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, że nie mogą one wpłynąć na uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia. Zostało ono wydane w wyniku nie wykonania przez zobowiązanych prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę. W skardze na powyższe postanowienie E. i F. małżonkowie D. wnieśli o jego uchylenie wskazując, iż trwa postępowanie sądowowadministracyjne dotyczące wydanej decyzji o nakazie rozbiórki. Do czasu wydania orzeczenia przez sąd administracyjny nie można stwierdzić, iż obiekt został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Egzekucja wskazanej w postanowieniu kwoty przed zakończeniem sprawy sądowej może narazić skarżących na znaczną szkodę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał ponadto, iż skarżący złożyli do sądu administracyjnego skargę na decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...]. Wykonanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu nie zostało jednak przez sąd wstrzymane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, tak jak w niniejszej sprawie, iż sąd może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Skarga jest zasadna, albowiem wydane przez organy postanowienia naruszają przepisy prawa. Grzywnę w celu przymuszenia w niniejszej sprawie nałożono na skarżących na podstawie art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm. ). Przepis ten stanowi: § 1. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. § 2. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. § 3. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – 100.000 zł. § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. § 5. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z powyższego wynika, że § 4 dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Przepis ten ma więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym jeszcze bardziej zawężone działanie ma § 5 tego artykułu, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają definicji pojęcia "budynek". Z tych względów dla prawidłowej wykładni tego pojęcia użytego w § 5 należy stosować definicje ustawowe zawarte w innych przepisach. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) w art. 3 pkt 2 ustawodawca wskazał, iż pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). Wobec powyższego w niniejszej sprawie organ powinien w pierwszej kolejności przy nakładaniu grzywny ustalić, czy nakaz dotyczy rozbiórki budynku czy też innego obiektu budowlanego. Z akt niniejszej sprawy, a zwłaszcza z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, aby ta okoliczność była przedmiotem ustaleń organów nakładających grzywnę. Z kolei z inwentaryzacji obiektu znajdującej się w aktach administracyjnych dotyczących nakazu rozbiórki dołączonych do akt sprawy II SA/Gd 55/05 nie wynika, iż blaszany obiekt posiada fundamenty. Powyższe może wskazywać, iż decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę obiektu nie dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki jest budynkiem, czy też innym obiektem budowlanym i w zależności od dokonanych ustaleń nałoży grzywnę na podstawie właściwych przepisów. Jeżeli nakaz dotyczy rozbiórki budynku organ ponownie zastosuje przepis art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli natomiast nakaz rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego nie będącego budynkiem organ nałoży grzywnę na podstawie art. 121 § 2, § 3 i § 4 tej ustawy. Należy bowiem wskazać, iż pomimo naruszenia przez organy przy nakładaniu grzywny przepisów prawa skarżący są w dalszym ciągu zobowiązani do wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nakazującej im rozbiórkę obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy II SA/Gd 55/05 wykonanie tej decyzji nie zostało wstrzymane, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2006 r. oddalił skargę F. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2004 o nakazie rozbiórki. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane.