II SA/Gd 648/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie przyznania dodatkowego świadczenia pieniężnego rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 23 kwietnia 2008 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. B. W. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie o przyznanie jako rodzinie zastępczej pomocy w zakresie jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjętego do rodziny zastępczej małoletniego M. Ś. Wnioskodawczyni wskazała w tym zakresie na konieczność częściowego dofinansowania zakupu nowego wózka inwalidzkiego dla podopiecznego w kwocie 1550 zł. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2008 r. Nr [...] działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w oparciu o art. 78 ust. 7b i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) odmówił przyznania dodatkowego świadczenia pieniężnego rodzinie zastępczej B. W. sprawującą opiekę nad małoletnim M. Ś. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca uwzględniając możliwość przyznania dodatkowej pomocy rodzinie zastępczej określił, iż przysługuje ona w sytuacji gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie wymaga dodatkowej pomocy. Organ podał, że zakup wózka inwalidzkiego dla małoletniego M. Ś. nie kwalifikuje się do kryterium zdarzenia losowego dotyczącego dziecka, stanowiącego podstawę przyznania dodatkowej pomocy pieniężnej. W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. oświadczyła, że nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji. Wskazała, że dofinansowanie zakupu wózka inwalidzkiego jest zdarzeniem losowym oraz że wózek ten jest niezbędny do wykonywania codziennych czynności życiowych podopiecznego. Decyzją z dnia 29 maja 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 78 ust. 7b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 ,poz. 593 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że B. W. została ustanowiona rodziną zastępczą dla swojego siostrzeńca M. Ś. Na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka rodzina zastępcza otrzymuje miesięcznie kwotę 768,66 zł. Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. W przypadku gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy, starosta może ją przyznać rodzinie zastępczej na częściowe pokrycie skutków tego zdarzenia (art. 78 ust. 7b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Kolegium wskazało, że podstawą wniosku o przyznanie dodatkowej pomocy było uszkodzenie wózka inwalidzkiego, którym posługuje się podopieczny M. Ś. Na zakup wózka niezbędna jest kwota 5300 zł, z czego kwotę 1500 zł zrefundował Narodowy Fundusz Zdrowia, natomiast dofinansowanie w kwocie 2250 zł uzyskano z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. W ocenie Kolegium z art. 78 ust. 7b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że dodatkową pomoc można przyznać w sytuacji, gdy zdarzenie losowe, które dotknęło dziecko powoduje, iż dziecko to wymaga takiej pomocy. Zdaniem Kolegium z akt sprawy nie wynikało, aby zdarzenie losowe dotyczyło osoby podopiecznego. Zdarzenie bowiem, w którym uszkodzeniu uległ wózek, dotyczy jedynie tego wózka. Ponadto strona uzyskała już pomoc ze środków publicznych w wysokości 3750 zł. Pozostałą część zatem pokryć musi sama rodzina zastępcza. Zasadą bowiem jest udzielanie pomocy jedynie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej dofinansowania w kwocie 1550 zł względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia, a także błędna wykładnię przepisów. Podniosła, że jej podopieczny M. Ś. jest dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia i porusza się tylko na wózku inwalidzkim, który jest mu niezbędny w codziennym funkcjonowaniu. W ocenie skarżącej, z uwagi na sytuację zdrowotną i życiową podopiecznego, wózek inwalidzki pozostaje w związku funkcjonalnym z jego osobą. Jej zdaniem uszkodzenie wózka inwalidzkiego dotyczy bezpośrednio i nierozerwalnie jej podopiecznego i stanowi zdarzenie losowe związane z jego osobą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując opisanej wyżej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał że zarówno decyzja działającego z upoważnienia Starosty Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, naruszają przepisy prawa materialnego.. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 2008r: Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Podkreślenia wymaga to, że pomoc społeczna stanowi szczególny obszar działalności organów administracji publicznej. Jest ona nakierowana na aktywną działalność wśród tych osób i rodzin, które samodzielnie nie potrafią uporać się z trudnymi sytuacjami życiowymi oraz ich konsekwencjami (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Udzielanie pomocy rodzinom, w tym także rodzinom zastępczym zostało wprost wskazane w Konstytucji RP, jako jeden z obowiązków władz publicznych (art. 69 i 71 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. Nr 78, poz. 483). Realizacja przez organy administracji publicznej obowiązków w zakresie pomocy społecznej winna uwzględniać fakt, iż działalność ta stanowi niezbędny element prawidłowego funkcjonowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wykładnia przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie może pomijać ww. norm konstytucyjnych. Rodzina zastępcza jest jedną z form pieczy zastępczej wykonywanej nad dzieckiem i jest zbliżona do modelu wychowania w naturalnej rodzinie. To instytucja prawna wyodrębniona przez przepisy prawa spośród innych struktur i form organizacyjno-prawnych o podobnych celach. Podstawową funkcją rodziny zastępczej jest zapewnienie dziecku faktycznej pieczy w sytuacji, gdy opieka nad dzieckiem przejściowo lub stale nie może być sprawowana przez jego rodziców. Pojęcie faktycznej pieczy nie zostało zdefiniowane. Jest ono wycinkiem ogólnej pieczy, na którą składają się faktyczne starania o dziecko, polegające głównie na opiece i wychowaniu oraz zapewnieniu dziecku odpowiednich warunków rozwoju. Podmiot wykonujący pieczę bieżącą powinien kierować się dobrem dziecka i poszanowaniem jego praw. Nadrzędnym celem tej pomocy jest umożliwienie rodzinie zastępczej wypełniania jej funkcji. Pomoc zmierzająca do realizacji tego celu powinna mieć miejsce również wtedy, gdy zaistnieje potrzeba zorganizowania dla dziecka opieki zastępczej (por. I.Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz., Wyd. ABC 2007). Rodziny zastępcze otrzymują dwa rodzaje finansowego wsparcia: wynagrodzenie i pomoc pieniężną. Wynagrodzenie przyznawane jest jedynie zawodowym rodzinom zastępczym niespokrewnionym z dzieckiem. Pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka otrzymuje natomiast każda rodzina zastępcza. Jest ona jednak zróżnicowana i zależy od typu rodziny i potrzeb dziecka. Odrębną kategorią wparcia są fakultatywne świadczenia (pieniężne lub rzeczowe) przyznawane w celu złagodzenia skutków zdarzenia losowego, które nastąpiło po umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 78 ust. 7b pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku gdy na skutek zdarzenia losowego dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej wymaga dodatkowej pomocy, starosta może przyznać rodzinie zastępczej na częściowe pokrycie skutków tego zdarzenia jednorazowe świadczenie pieniężne do wysokości 50% podstawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że przedmiotowe świadczenie może być przyznane wówczas gdy pomiędzy zdarzeniem losowym mającym miejsce po umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej a dodatkowymi potrzebami takiego dziecka występuje związek przyczynowy powodujący potrzebę pokrycia negatywnych skutków tegoż zdarzenia. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały błędnej wykładni ww. przepisu prawa, uznając że uszkodzenie wózka inwalidzkiego, którym posługuje się podopieczny skarżącej nie stanowi zdarzenia losowego skutkującego powstaniem dodatkowych potrzeb dziecka. Szczególnie rażącym było stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zdarzenie polegające na uszkodzeniu wózka inwalidzkiego dotyczy jedynie tego wózka, nie zaś osoby podopiecznego. Z okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikało bowiem, że podopieczny skarżącej jest dzieckiem niepełnosprawnym od urodzenia. Niepełnosprawność wymaga stałego zaopatrzenia podopiecznego w wózek inwalidzki w celu zapewnienia mu możliwości codziennej egzystencji. Okoliczności uszkodzenia wózka inwalidzkiego nie można oceniać w oderwaniu od potrzeb osoby niepełnosprawnej, która wymaga zaopatrzenia w taki wózek. Konieczność dokonania zakupu kolejnego wózka inwalidzkiego stanowi zatem dodatkową potrzebę osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie dziecka niepełnosprawnego umieszczonego w rodzinie zastępczej) pozostającą w związku przyczynowym z uszkodzeniem wózka dotychczas używanego i może stanowić przesłankę do przyznania jednorazowego świadczenia pieniężnego określonego w art. 78 ust. 7b pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Na tle regulacji dotyczącej rodziny zastępczej zawartej w artykułach od 72 do art. 79 wskazanej ustawy przedmiotowa forma pomocy finansowej wyróżnia się cechą fakultatywności, co znaczy, że oprócz obligatoryjnego wsparcia finansowego przydzielanego każdej rodzinie zastępczej starosta może, na wniosek osób tworzących rodzinę zastępczą, udzielić odrębnego świadczenia na częściowe pokrycie skutków zdarzenia losowego powodującego dodatkowe potrzeby dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Przesłanka udzielenia tego rodzaju pomocy określona jest w sposób ogólny, pozwalający organowi wziąć pod uwagę nie tylko konkretny cel wskazany we wniosku o przyznanie świadczenia, ale też ogólne zasady i cele pomocy społecznej. Nie znaczy to jednak, że decyzja ma być dowolna. Organy nie mogą przekroczyć granic uznania wyznaczonych przepisem. O takim przekroczeniu można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93, LexPolonica nr 299622). W przedmiotowej sprawie wskazane wyżej dokonane przez organy obu instancji naruszenie przepisu prawa materialnego ma wyraźnie charakter przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy w sposób nieprawidłowy bowiem zinterpretowały okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, które były podstawą do stwierdzenia czy istniała uzasadniona potrzeba przyznania świadczenia pieniężnego na złagodzenie skutków zdarzenia losowego, jakim było uszkodzenie wózka inwalidzkiego, którym posługuje się podopieczny skarżącej, będący dzieckiem niepełnosprawnym umieszczonym w rodzinie zastępczej. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawione wyżej wskazania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.