II SA/Gd 648/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, wydaną w dniu 14 czerwca 2010 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia 4 marca 2010 r. o odmowie uchylenie własnej ostatecznej decyzji z dnia 2 października 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej – stacji przekaźnikowej dla zapewnienia transmisji sygnału do innych stacji, na projektowanej wieży stalowej, na działce nr [...] w S., gmina S. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek wniosku M. U. oraz J. W. o wznowienie postępowania zakończonej ww. decyzją Starosty z dnia 2 października 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu jednoznacznie stwierdzającego, że lokalizacja wieży przekaźnikowej znajduje się na terenie o przeznaczeniu opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla którego lokalizacja tego typu obiektów budowlanych jest możliwa, a tym samym dowodu potwierdzającego zgodność inwestycji z ustaleniami planu. Wojewoda podniósł ponadto, że z uwagi na wymiary projektowanej wieży i jej lokalizację względem granicy z działką drogową, a w konsekwencji ewentualny zasięg upadku, działki sąsiednie znajdują się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego. Jednocześnie, zdaniem Wojewody, z uwagi na rozbieżności co do rodzaju urządzeń nadawczych, którym projektowana wieża ma służyć, organ pierwszej instancji powinien jednoznacznie wskazać nazwę inwestycji oraz potwierdzić zamiar montażu konkretnych anten radioliniowych o wskazanym symbolu, mocy sygnału nadawczego, kierunku azymutu oraz wysokości montażu nad poziomem terenu. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na treść art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako: ustawa) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej jako rozporządzenie) i stwierdził, że dla inwestycji polegających na lokalizowaniu i montowaniu anten radiolinii, z mocy ustawy nie wymaga się przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko naturalne. Z przedstawionych względów Wojewoda uznał, że przedmiotowe postępowania wznowieniowe zasługuje na ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organ pierwszej instancji powinien ponownie przeanalizować obszar oddziaływania obiektu budowlanego i na tej podstawie określić krąg stron postępowania, określić lokalizację obiektu w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego, a ponadto wezwać inwestora do ujednolicenia wniosku, projektu budowlanego i treści zagospodarowania terenu i jednoznacznego określenia parametrów anten radioliniowych. W skardze na powyższą decyzję A Spółka z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, polegające na błędnym określeniu kręgu podmiotów mogących występować w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane polegające na błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". W uzasadnieniu skargi skarżąca, przedstawiając szeroko, na poparcie swych twierdzeń, poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, podniosła, że w przedmiotowym postępowaniu nie zostały naruszone żadne normy prawa materialnego, które ograniczałyby prawo zagospodarowania nieruchomości przez M. U., zaś Wojewoda nie stwierdził naruszenia jakichkolwiek norm, które uzasadniałyby uznanie tejże za stronę postępowania. Ponadto skarżąca podniosła, że pozostałe okoliczności podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowią podstaw wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania M. U. pismem z dnia 13 września 2010 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W trybie art. 138 § 2 k.p.a. może zostać wydana decyzja, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, polegającym na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Tego typu naruszenie nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wydając taką decyzje organ odwoławczy nie podejmuje merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz rozważa wyłącznie prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do norm prawa procesowego. Decyzja kasacyjna oceniana jest przede wszystkim w zakresie, czy spełnia wymogi, jakie zawiera art. 138 § 2 k.p.a, a Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie przepis ten został naruszony. Organ odwoławczy nie mógł zatem przeprowadzić postępowania dowodowego pozwalającego na stwierdzenie braku przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie wskazanej przez stronę, a następnie przystąpić do merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej, aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Dla uznania, że została zrealizowana zasada zawarta w art. 15 k.p.a. nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których to postępowanie jest prowadzone. Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Słusznym jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzja odmawiająca uchylenia decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, nie została poprzedzona przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego. M. U. w przedmiotowej sprawie domagała się wznowienia postępowania wskazując, że ma zastrzeżenia co do wyboru miejsca inwestycji oraz, że nie poinformowano jej o tej lokalizacji oraz uniemożliwiono jej zajęcie stanowiska oraz wglądu w akta sprawy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył jedynie treść przepisów art. 28 k.p.a oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz stwierdził, że uczestniczka postępowania nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowej sprawie oraz że sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, a której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując wszystkie wymagane przepisami prawa parametry, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W ocenie Sądu takie stanowisko Starosty Wejherowskiego nie znajdowało oparcia w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Wskazana argumentacja nie odnosi się bowiem do konkretnych okoliczności sprawy, a jedynie w sposób ogólny przedstawia zasady ustalania kręgu stron w sprawach o pozwolenie na budowę. Starosta Wejherowski nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy nieruchomość uczestniczki postępowania istotnie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego planowaną inwestycję. Ustalenia w tym zakresie winny były tymczasem stanowić podstawowe zadanie stojące przed organem pierwszej instancji, skoro żądanie wznowienia postępowania uzasadnione było pozbawieniem uczestniczki postępowania statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Przesłanki, których istnienie organ pierwszej instancji był zobowiązany ustalić określone są w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budową należy uznać m.in. właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to jest nieruchomości doznającej ograniczeń w zagospodarowaniu związanych z realizacją projektowanej inwestycji. Tak określone okoliczności wyznaczały zakres postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie słusznie uznał organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie rozważył w sposób wyczerpujący, czy planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość uczestniczki postępowania. Rozważenie kwestii, czy pozostawanie tejże nieruchomości w zasięgu ewentualnego upadku projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, winno nastąpić w pierwszej instancji, albowiem jest to podstawowa okoliczność faktyczna wymagająca ustalenia w przedmiotowej sprawie. Już to dawało organowi odwoławczemu podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi dotyczące błędnego określenia kręgu stron postępowania oraz błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" nie mogły zatem prowadzić do uwzględnienia skargi. Mieć bowiem należy na uwadze, że organ odwoławczy w istocie nie dokonywał ustalenia, czy uczestniczka postępowania jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia dla projektowanej inwestycji, jak również, jaki jest obszar jej oddziaływania, lecz badał, czy organ pierwszej instancji dokonał prawidłowo ustaleń faktycznych w tym zakresie. Wyniki tej analizy skutkowały koniecznością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nie można było przypisać organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Odnośnie zaś podniesionej przez organ odwoławczy kwestii istniejących w dokumentacji projektowej rozbieżności dotyczących opisu projektowanej inwestycji Sąd uznał, że uprawnionym było ich wskazanie. Przede wszystkim należy wskazać skarżącej, że organ odwoławczy stwierdzonych rozbieżności nie przyjął za przesłankę wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie podjął rozważania w tym zakresie, albowiem rodzaj instalacji, których umieszczenie planuje inwestor na projektowanej stacji bazowej ma znaczenie z uwagi na przepisy o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko. Ograniczenia wynikające z oddziaływania na środowisko stanowią przy tym, obok przepisów techniczno-budowlanych, podstawę do określenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. W § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej jako rozporządzenie), z obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wyłączono jedynie instalacje radiokomunikacyjne stanowiące radiolinie. Pozostałe instalacje z mocy ustawy wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięcie istniejących rozbieżności stanowiło zatem obowiązek organu pierwszej instancji, albowiem rodzaj inwestycji ma znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, a tym samym dla ustalenia, czy nieruchomość uczestniczki postępowania znajduje się w zasięgu tego obszaru. Istniejących rozbieżności nie można przy tym traktować jako oczywistych omyłek, jak to podnosiła skarżąca. Rodzaj inwestycji jest podstawowym elementem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i winien być określony jednoznacznie, albowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane zakresem wniosku i nie są uprawnione, w razie istniejących rozbieżności, do decydowania, czego ma dotyczyć projektowana inwestycja. Co do ustaleń organu odwoławczego dotyczących zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd miał na uwadze, że w istocie tego rodzaju naruszenie przepisów prawa nie stanowi żadnej z określonych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania. Niemniej jednak, w razie zaistnienia jednej z tych przesłanek, organ ponownie rozpatrujący sprawę ma obowiązek ustalenia, czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, co wynika jednoznacznie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a wynik tych ustaleń winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Zatem w ocenie Sądu nie było przeszkód, aby organ odwoławczy wskazał na braki w tym zakresie. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ pierwszej instancji zaistnienia podstaw wznowienia postępowania, będzie on zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę, w tym do stwierdzenia zgodności lokalizacji projektowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, który można zastosować po wyczerpaniu kilku przesłanek. Przede wszystkim sprawa musi zostać zakończona decyzją ostateczną, ponadto decyzja ta musi być dotknięta poważną wadą, której nie da się usunąć w drodze sprostowania, uzupełnienia lub wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Artykuły 145 § 1 oraz 145a k.p.a. określają istotne wady decyzji ostatecznej, której zaistnienie powoduje ponowne rozpatrzenie sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z nich nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inaczej mówiąc ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: 1) na fakcie niebrania udziału przez stronę postępowania, 2) na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w innych czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji, a w takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania. Natomiast druga przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego, określona w przywołanym przepisie, oznacza niedopuszczenie strony do uczestnictwa, gdy strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz czynnościach w postępowaniu wyjaśniającym, nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje niezależnie od tego czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny - sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 151 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli zatem, organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie może, bowiem, nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji uchylić jej w tym trybie. Art. 151 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku braku podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu zatem wadliwość decyzji organu pierwszej instancji polegała także na merytorycznym rozpoznaniu sprawy i dokonaniu oceny udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji uznania, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.