II SA/Gd 648/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia 7 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 7 września 2016 r., Nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 19 maja 2016 r., Nr [..], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "Murator M133L", na terenie działki nr [..] w O., gmina G. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W toku rozpoznania wniosku inwestora P. M. z dnia 23 marca 2016 r. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typowego na działce nr [..] w miejscowości O., gmina G., Starosta postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez przedstawienie projektu zagospodarowania działki zgodnego z wnioskiem oraz doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru O. zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/303/09 Rady Miejskiej w dniu 24 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 119, poz. 2322) zmienionego uchwałą nr XLIV/365/10 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2010 r., (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 128, poz. 2442) oraz zmienionego uchwałą nr LIII/344/14 Rady Miejskiej z dnia 12 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2014 r., poz. 4404) w zakresie lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 100 m od cieku wodnego [..]. Powyższe należało wykonać do dnia 6 maja 2016r. W odpowiedzi inwestor poinformował, że doprowadził do zgodności złożony wniosek przedstawiając projekt zagospodarowania działki oraz przekazał pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 15 lutego 2016r., nr [..] w przedmiocie wyjaśnienia zapisu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. wraz załącznikami graficznymi. Starosta decyzją z dnia 19 maja 2016 r. nr [..] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi P. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "Murator M133L" na terenie działki nr [..] w O., gm. G., z uwagi na niewypełnienie obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. w zakresie zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M., twierdząc że projekt zagospodarowania działki spełnia założenia planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 7 września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli wystąpią jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie, wzywa o ich usunięcie z zastrzeżeniem, że w razie nieusunięcia organ wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że pomimo nałożenia przez organ na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości m.in. poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru O. w zakresie lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 100 m od cieku wodnego [..] inwestor nie uczynił zadość temu wezwaniu, co stało się bezpośrednią przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru O. zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/303/09 Rady Miejskiej w dniu 24 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 119, poz. 2322) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi O. zmienionego uchwałą nr XLIV/365/10 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2010 r., (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 128, poz. 2442) oraz zmienionego uchwałą nr LIII/344/14 Rady Miejskiej z dnia 12 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2014 r., poz. 4404). Teren działki nr [..] leży na obszarze oznaczonym 15MU tj. przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Szczegółowe ustalenia dla wskazanego terenu zostały opisane w § 31 ww. uchwały. Zgodnie z nimi w terenie elementarnym położonym w pasie 100 m od [..] obowiązują ustalenia ogólne zawarte w § 9 ust 1 pkt 3 ( § 31 ust. 1 pkt 3 mpzp), które w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej [..] wprowadzają zakaz zabudowy, przy czym dopuszcza się realizację zabudowy dla: a. obszarów zwartej zabudowy wsi, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na przylegających działkach, b. siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, c. terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, d. istniejących ośrodków wypoczynkowych, obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie nie można zastosować § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a mpzp, ponieważ działka nie leży w obszarze zwartej zabudowy wsi, nie będzie również stanowiła uzupełnienia istniejącej już zabudowy mieszkaniowej ani usługowej. Do omawianej sytuacji nie odnoszą się również zapisy § 9 ust. 1 pkt 3 lit. b mpzp. Na przedmiotowej działce nie ma bowiem siedliska rolniczego, a planowana inwestycja nie stanowi uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podobnie dalsze ustalenia dotyczące terenów dostępu do wód publicznych oraz istniejących ośrodków wypoczynkowych, obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie mają w tym miejscu zastosowania (§ 9 ust. 1 pkt 3, lit. c, § 9 ust. 1 pkt 3 lit. d mpzp). To potwierdził, że na terenie działki nr [..] w miejscowości O. obowiązuje zakaz zabudowy, a wskazane wyjątki nie mają w tym przypadku zastosowania, z uwagi na niespełnienie wymienionych w uchwale warunków. Powyższe znajduje również potwierdzenie w uchwale nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [..]. Zgodnie z § 5 pkt 8 uchwały wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycje, których nie dotyczą wymienione powyżej zakazy, ujęte są w § 6 ust. 3 ww. uchwały i zostały uwzględnione w § 9 ust. 1 pkt 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 9 ust. 1 pkt 5 lit. b mpzp przedstawione zostały ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. poprzez ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy oznaczonych na rysunku planu w odległości minimum 10 m od terenu wydzielenia wewnętrznego 15/1.5.W. Należy jednak wyjaśnić, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą tylko terenów, które mogą być zabudowane, tzn. nie ma na nich zakazu zabudowy. Odnosząc się do treści odwołania oraz pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 15 lutego 2016r., nr [..] w przedmiocie wyjaśnienia zapisu ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. Wojewoda podzielił stanowisko Burmistrza, że działka nr [..] znajduje się w jednostce 15.MU i że jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Faktem jest również, że "w jednostce tej wkreślono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy. Nieprzekraczalną linię zabudowy wkreślono w odległości 10 m od [.]." Jednak jak wskazano powyżej, zapisy te obowiązują na terenach, gdzie nie ma zakazu zabudowy. Burmistrz nie odniósł się w swoim piśmie do ustaleń dotyczących zakazu zabudowy, tzn. dlaczego ustalenia planu w tym przypadku mają być stosowane częściowo. Należy zgodzić się ze Starostą, że organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są do sprawdzania zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego, a nie jego interpretacjami. W skardze na powyższą decyzję P. M. nie zgodził się z podjętym rozstrzygnięciem wyjaśniając, że na działce nr [..] w O. w nieodległym czasie istniało siedlisko rolnicze. Około 2006 r. w związku z bardzo złym stanem technicznym budynku mieszkalnego usytuowanego z tej działce zdecydowano o konieczności rozbiórki tego budynku do poziomu terenu. Do chwili obecnej na działce znajduje się przysypana piwnica oraz fundamenty budynku. Powyższy fakt wydaje się kluczowym elementem uprawniającym do możliwości zabudowy na działce w charakterze uzupełnienia lub odtworzenia dawnego siedliska. W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie naruszają prawa w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "Murator M133L", na terenie działki nr [..] w O., gmina G. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zgodność wzmiankowanego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów projekt ten narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru O. zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/303/09 Rady Miejskiej w dniu 24 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 119, poz. 2322) zmienionego uchwałą nr XLIV/365/10 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2010 r., (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 128, poz. 2442) oraz zmienionego uchwałą nr LIII/344/14 Rady Miejskiej z dnia 12 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 4404), co wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego przedstawionego przez skarżącego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest zasadne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2016, poz. 290 ze zm.) dalej jako "ustawa Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2016). Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że działka przeznaczona przez skarżącego pod zabudowę (nr [..]) leży na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - 15MU tj. przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Szczegółowe ustalenia dla wskazanego terenu zostały opisane w § 31 uchwały nr XXXIV/303/09 Rady Miejskiej w dniu 24 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 119, poz. 2322) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi O., gmina G., zmienionego uchwałą nr XLIV/365/10 Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2010 r., (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 128, poz. 2442) oraz zmienionego uchwałą nr LIII/344/14 Rady Miejskiej z dnia 12 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 4404). Zgodnie § 31 ust. 1 pkt 3 powyższej uchwały w terenie elementarnym położonym w pasie 100 m od [..] obowiązują ustalenia ogólne zawarte w § 9 ust 1 pkt 3, które w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej [..] wprowadzają zasadniczo zakaz zabudowy. Przy czym dopuszczona w § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) – d) m.p.z.p. realizacja zabudowy nie dotyczy inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. W związku z tym, iż planowana przez skarżącego inwestycja jest oddalona od linii brzegowej [..] w odległości mniejszej niż 100 m zasadnie w ocenie Sądu organy uznały, iż projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane skutkuje natomiast odmową zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Bez znaczenia dla oceny niniejszej skargi jest podniesiona przez skarżącego okoliczność, że na działce nr [..] w O. w nieodległym czasie istniało siedlisko rolnicze, i jest możliwość zabudowy na działce w charakterze uzupełnienia lub odtworzenia dawnego siedliska. Należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek skarżącego nie dotyczył uzupełnienia lub odtworzenia dawnego siedliska lecz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typ "Murator M133L". Nadto zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust 1 pkt 3 lit. b m.p.z.p na terenie działki objętej wnioskiem dopuszczono realizację zabudowy dla siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Odstąpienie od zakazu realizacji inwestycji, o której wyżej mowa w pasie 100 m od [..] wymagałoby spełnienia wszystkich warunków określonych w cytowanym wyżej przepisie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.