II SA/Gd 649/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 8 marca 2010 r., nr [...]. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując się na art. 154 § 1 i 2 Kpa oraz art. 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie K 49/07, decyzją z 8 marca 2010 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 8 lipca 1999 r. oraz decyzji jej poprzedzającej z 2 października 1998r. o odmowie przyznania E. Z. uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że E. Z. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. Decyzjami z dnia 2 października 1998r. i 8 lipca 1999 r. orzeczono o odmowie przyznania tego świadczenia. W dniu 15 lutego 2010r. do organu wpłynął wniosek skarżącego, w którym nie sprecyzował żądania odnośnie trybu jego rozpatrzenia, w związku z czym organ zakwalifikował to pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 Kpa. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał jednakże, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. Okoliczności wskazane we wniosku takiej oceny nie uzasadniają, ponieważ od dnia wydania decyzji stan prawny oraz orzecznictwo organu nie uległy zmianie. Wnioskodawca w okresie okupacji wykonywał pracę przymusową w obrębie stałego miejsca zamieszkania w miejscowości T. Praca ta nie przybierała zatem szczególnie dotkliwej formy, o której mowa w przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. E. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie mu przedmiotowego świadczenia, podnosząc, że Trybunał Konstytucyjny uznał ustawę z dnia 31 maja 1996 r. za niezgodną z Konstytucją. Nadto stwierdził, że ze złożonych w dniu 10 lutego 2010r. dokumentów wynika, że wykonywał on pracę przymusową połączoną z przymusową zmianą miejsca pobytu przez okres przekraczający 6 miesięcy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 16 kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z 8 marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 151 § 1 i 2 Kpa oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. Powołując się na przywołany uprzednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżący wykonywał pracę przymusową w obrębie stałego miejsca zamieszkania w miejscowości T. Praca ta nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, to jest nie była połączona z wysiedleniem i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. E. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o zweryfikowanie powyższej decyzji. Skarżący podniósł, iż w roku 1934 wraz osiedlił się z rodzicami w miejscowości R., gdzie mieszkał do czasu deportowania go do pracy przymusowej do wsi T. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał dotychczasowe stanowisko., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca zmiany w trybie art. 154 § 1 i 2 Kpa ostatecznej decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego z dnia 31 maja 1996 r. W decyzji z dnia 8 marca 2010 r. organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. Przede wszystkim wskazać należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Z uzasadnienia decyzji z dnia 8 marca 2010r. nie wynika jednakże, aby organ przeprowadził w sprawie postępowanie dowodowe zgodnie z wymogami wynikającymi ze wskazanych powyżej przepisów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał to rozstrzygnięcie, wskazując jako podstawę prawną decyzji z dnia 16 kwietnia 2010r. art. 151 § 1 i 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone po wznowieniu postępowania. Organ wskazał przy tym na art. 145a Kpa. Nadto powołując się na przywołany również w decyzji z dnia 8 marca 2010r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznał, że wykonywana przez skarżącego praca przymusowa w obrębie stałego miejsca zamieszkania w miejscowości T. nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, to jest nie była połączona z wysiedleniem i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w obu decyzjach stanowił również przepis art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm. - dalej jako ustawa). Zgodnie z treścią tego przepisu, represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 roku, na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945. Przy analizie cytowanego przepisu mieć należy również na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt: K 49/07, zgodnie z którym art. 2 pkt 2 ustawy w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, Trybunał wymienił m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np.: brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR). Okoliczności te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nabierały szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 2 pkt 2 ustawy nie zawiera żadnych wskazań co do odległości deportacji (wywiezienia), a Trybunał Konstytucyjny określił, że z deportacją mamy do czynienia w przypadku przymusowej zmiany miejsca dotychczasowego pobytu i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. Te okoliczności powinny być zatem przedmiotem zainteresowania i ustaleń organu. Innymi słowy, nie można wykluczyć sytuacji, w której strona była deportowana, mimo iż znajdowała się w niedalekim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wydając decyzję z dnia 8 marca 2010r. organ stwierdził, że skarżący w złożonym w dniu 15 lutego 2010r. wniosku nie sprecyzował żądania odnośnie trybu jego rozpatrzenia, w związku z czym organ zakwalifikował to pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 Kpa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja z dnia 16 kwietnia 2010r. nie jest w ogóle zrozumiała. Z jednej bowiem strony organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zmiany decyzji w trybie art. 154 Kpa, a jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko wskazał na wznowieniowy tryb postępowania. Uzasadnienie decyzji nie dotyczy rozstrzyganej sprawy. W tej sytuacji brak jest więc uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 154 Kpa. To zaś powoduje, że decyzja 16 kwietnia 2010r. nie może być w żadnym razie uznana za zgodną z prawem. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika także, aby organ przeprowadził w sprawie postępowanie dowodowe zgodnie z wymogami wynikającymi ze wskazanych powyżej przepisów. Niezależnie od tego wskazać należy, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczył przyznania świadczenia pieniężnego z ustawy z dnia 31 maja 1996 r. Bezsporne jest przy tym, że w obrocie prawnym są ostateczne decyzje organu z dnia 8 lipca 1999 r. oraz 2 października 1998r. odmawiające skarżącemu przyznania tegoż świadczenia pieniężnego. Organ zakwalifikował złożony przez skarżącego wniosek jako żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 154 Kpa. Z porównania obu wydanych w sprawie decyzji, a zwłaszcza różnych podstaw prawnych oraz uzasadnień wynika, że jednak organ miał wątpliwości co do żądania strony. W takiej sytuacji powinien był zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie, a w szczególności czy faktycznie skarżący domaga się zmiany decyzji w trybie art. 154 Kpa tak jak zakwalifikował jego żądanie organ, pouczając jednocześnie o nadzwyczajnych trybach postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności zatem ustali treść żądania skarżącego, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie.