II SA/Gd 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga J. S. – S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalił, że D. i J. O. pobudowali na działce nr [..] położonej w K., w 2008 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę m.in. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję sanitariatu o wymiarach 1,00 m x 1,20 m. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2008 r. organ wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Ponieważ zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r. nr [..], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r., nr [..], również wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości stali się J. S. – S. i M. S. i zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2015 r. poinformował skarżącą oraz M. S., że upłynął termin przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 r. W dniu 20 czerwca 2016 r. organ przeprowadził, przy udziale skarżącej oraz M. S. oględziny na działce nr [..] i ustalił, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany w 2008 r. Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2016 r. organ I instancji poinformował aktualnych właścicieli, że upłynął termin przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 r. i umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy. Wobec faktu, że J. S. – S. oraz M. S. nie wykonali obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia 12 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. nakazał im rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,00 m x 1,20 m. Decyzja ta została jednakże uchylona mocą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2017 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania aktualni właściciele nieruchomości nie zostali w sposób dostateczny poinformowani o konieczności spełnienia określonych warunków, które umożliwiałyby legalizację przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego: 1. wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,00 m x 1,20 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obręb ewidencyjny K. gmina K. oraz 2. nałożył na J. S. – S.i M. S. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2017 r.: a) decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w obiektu budowlanego, z uwagi na to, iż obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi, przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając wydane postanowienie organ wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu, w świetle przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane, wymagała pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia obligował zaś organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, którego wydane postanowienie jest przejawem. Organ podkreślił jednocześnie, że wyznaczył odległy termin dostarczenia dokumentów uwzględniając konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał także, że gdy inwestorzy wykonają nałożone obowiązki, przed zatwierdzeniem dostarczonego projektu budowlanego, wyda drugie postanowienie i ustali wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Gdy inwestorzy nie wykonają zaś nałożonych niniejszym postanowieniem obowiązków, w drodze decyzji, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca złożyła zażalenie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) i art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2017 r. i wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,00 m x 1,20 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obręb ewidencyjny K., gmina K., oraz nałożył na J. S. – S. i M. S. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r., następujących dokumentów: a) decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/wym. obiektu budowlanego z uwagi na fakt, że obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; b) 4 (czterech) egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie); c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając wydane postanowienie organ odwoławczy wskazał, że budowa obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu o wymiarach 1,00 m x 1,20 m wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak wymaganego pozwolenia na budowę obligował organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, który ma na celu umożliwienie legalizacji zrealizowanych samowolnie obiektów budowlanych. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich wypadkach, zostało wydane zaskarżone postanowienie, którym organ I instancji, właśnie w celu doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, wstrzymał prowadzenie w/wym. robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 września 2017 r. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora i organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku legalizacji samowoli budowlanej wbrew woli strony. Nie ma też prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej tj. na obecnym etapie nie złoży wymaganych dokumentów. Brak złożenia dokumentów określonych w kontrolowanym postanowieniu skutkować będzie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na podnoszone w zażaleniu argumenty, dotyczące braku określenia w postanowieniu jaką ilość egzemplarzy budowlanego projektu należy przedłożyć oraz dotyczące zbyt krótkiego terminu wyznaczonego na przedłożenie dokumentacji, postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i doprecyzować we własnym zakresie co do powyższych kwestii, tj. określił że ilość egzemplarzy przedłożonego projektu powinna wynosić 4 egz. (cztery egzemplarze) zaś przychylając się do argumentów strony, termin przedłożenia dokumentów określił na dzień 30 listopada 2017 r. We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że nie zgadza się z wyznaczonym terminem na złożenie dokumentacji koniecznej do legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [..] w K., wskazując, że zleciła wykonanie projektu architektonicznego oraz gromadzi dokumenty w tym zakresie. Skarżąca wniosła o przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów do dnia 31 marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując na legalność wydanego postanowienia i podkreślając, że uwzględniając wniosek strony, w zaskarżonym postanowieniu, przedłużył termin na dostarczenie dokumentów do dnia 30 listopada 2017 r. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2017 r. jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie orzekający organ miał podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazuje bowiem, że: 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że wybudowanie w 2008 r., obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu, o wymiarach 1,00 m x 1,20 m, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Kwestia ta nie budziła również wątpliwości stron w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca także nie kwestionowała tej okoliczności. Przedmiotowy obiekt budowlany jest bowiem budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Budowla ta stanowi przy tym tymczasowym obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tymczasowe obiekty budowlane, w stanie prawnym obowiązującym w 2008 r., zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie w warunkach wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 29 ust. 1 pkt 25 ustawy – Prawo budowlane. Obiekt budowlany pełniący funkcję sanitariatu znajdujący się na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym K. nie stanowi wyjątku, o których mowa w tych przepisach. Przedmiotowy obiekt nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12). Obiekt ten istnieje również obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 24). Przedmiotowy obiekt nie jest także tymczasowym obiektem budowlanym stanowiącym wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniącym jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanym na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust 1 pkt 25). Z akt sprawy niespornie wynika, że inwestorzy obiektu budowlanego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Brak wymaganego pozwolenia na budowę nie jest ponadto przez skarżącą kwestionowany. Stosownie do treści przepisów art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ nadzoru w wyniku wstępnej analizy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem na podstawie art. 48 ust. 1 jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza innych przepisów, ewentualnie jeśli narusza te przepisy, ale w takim stopniu, że jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wydaje postanowieniem wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3. Orzekające w sprawie organy, uznając zasadność wszczęcia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, wydały postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. Treść postanowienia z dnia 7 lipca 2017 r. w pełni odpowiada przy tym ustawowej treści przepisu art. 48 ust. 2 i 3. Postanowieniem tym naprawiono jednocześnie zaistniały błąd w postanowieniu organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2017 r., w którym nie wskazano ilość wymaganych egzemplarzy projektu budowlanego. Wyznaczony w postanowieniu z dnia 7 lipca 2017 r. termin na przedstawienie dokumentów – do dnia 30 listopada 2017 r. - umożliwiał stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku dostarczenia dokumentów. Mieć przy tym należy na uwadze, że J. S. – S. i M. S., już w zawiadomieniu z dnia 16 lutego 2015 r., zostali poinformowani przez organ I instancji o wszczęciu wobec przedmiotowego obiektu budowlanego procedury legalizacyjnej, jak również o nałożeniu, jeszcze wtedy na inwestorów, postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r., obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 12 lipca 2011 r. orzeczono już wobec J. S. – S.i M. S. nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy, termin wyznaczony w postanowieniu organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2017 r. - do dnia 30 września 2017 r., kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 7 lipca 2017 r., został przedłużony do dnia 30 listopada 2017 r. Skarżąca nie przedstawiła zaś racjonalnych podwodów uzasadniających, w tych okolicznościach, potrzebę kolejnego przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. Zobowiązani w ciągu dwóch lat nie wykazali bowiem inicjatywy zgromadzenia potrzebnych do legalizacji dokumentów, choć mieli tego świadomość. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał niezasadność skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy, według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.