II SA/Gd 65/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 11 marca 2005 r. nr [...], a także postanowienie tego organu z dnia 5 października 2004 r. nr [...], 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z. B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2005 r., nr [...]. Decyzją tą uchylono rozstrzygnięcie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2005 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oraz nakazano skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego ( budynku gospodarczego – spichlerza ) wybudowanego na działce nr [...] w m. M. Gm. C. D. z wyłączeniem fundamentów. Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ). Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawą jej wydania stanowiły ustalenia organów, iż skarżący w 1999 r. wybudował budynek gospodarczy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obiekt ten został posadowiony na fundamentach pozostałych po zburzeniu uprzednio istniejącego w tej samej lokalizacji budynku gospodarczego. W związku z powyższym organ I instancji wszczął procedurę wynikającą z artykułu 48 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 5 października 2004 r. wydanym na podstawie ustępu 2 i 3 tego artykułu zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2005 r. wskazanych dokumentów m. in. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydane w sprawie decyzje organów są konsekwencją nieprzedłożenia przez skarżącego żądanej dokumentacji niezbędnej do prowadzenia dalszej procedury związanej z legalizacją samowoli budowlanej. W skardze na powyższą decyzję Z. B. wniósł o jej uchylenie. Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego wzniesienie przez niego przedmiotowego budynku na istniejących już uprzednio fundamentach nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wyjaśnił skarżący, brak określenia przez organ w decyzji terminu rozbiórki powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dotknięte sankcją bezwzględnej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, że dokonana przez skarżącego odbudowa obiektu na istniejących fundamentach wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że brak jest podstaw prawnych do określania w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu terminu jej wykonania. Postanowieniem z dnia 21 września 2006 r. postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oczekiwaniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880 ), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Rozpoznając skargę, po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ale nie z przyczyn wskazanych przez skarżącego, lecz z uwagi na opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Zatem przepis art. 48 w zakresie wskazanym przez Trybunał i w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 r. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W niniejszej sprawie organ I instancji wydając postanowienie, o którym mowa w ustępie 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego i nakładając na skarżącego w trybie tego przepisu obowiązek przedłożenia dokumentów warunkujących legalizację samowoli nie ustalił czy działka skarżącego znajduje się na terenie na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też na terenie dla którego nie ma planu. Ustalenie to było konieczne dla precyzyjnego wskazania skarżącemu rodzaju dokumentu stwierdzającego w jego przypadku zgodność budowy z porządkiem planistycznym. Z odwołania skarżącego wynika jednak, że wybudowany obiekt znajduje się na terenie na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w niniejszej sprawie skarżący dla prawidłowego wykonania obowiązku zawartego w postanowieniu winien stosownie do treści obowiązującego wówczas ustępu 3 artykułu 48 legitymować się decyzją o warunkach zabudowy spełniającą warunek ostateczności w dacie wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Z powyższego wynika więc, że wyrok Trybunału ma wprost zastosowanie do sytuacji skarżącego. Na skutek bowiem tego wyroku legalizacja samowoli dokonanej przez skarżącego może nastąpić także w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy uzyskaną już po wszczęciu sprawy rozbiórkowej. Zatem w odniesieniu do sytuacji skarżącego wydane postanowienie nakładające obowiązki oraz będące konsekwencją jego niewykonania decyzje w przedmiocie rozbiórki budynku zostały oparte na przepisie prawa, który został uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Okoliczność ta ma istotne dla niniejszej sprawy skutki prawne. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji ( podobnie NSA w wyrokach z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99 ). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16 ). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Wobec wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca sąd administracyjny do uchylenia wydanych przez organy decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uprawniało Sąd do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego ( art. 119 pkt 1 i art. 120 w/w ustawy ). Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych wyżej przepisów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także wydane w granicach sprawy postanowienie z dnia 5 października 2004 r. Stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji. Stronom postępowania należy wyjaśnić, że wydany w sprawie wyrok uchylający decyzję o rozbiórce obiektu oznacza konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Wyrok ten nie rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej i nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organu, a więc tego czy w odniesieniu do wybudowanego przez skarżącego obiektu zostanie w ponownym postępowaniu wydana decyzja rozbiórkowa, czy też nastąpi jego legalizacja. Legalizacja samowoli budowlanej obejmuje bowiem szereg czynności inwestora i organu uregulowanych w przepisach art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Wydanie decyzji rozbiórkowej w obecnym stanie prawnym musi jednak poprzedzać zbadanie okoliczności warunkujących możliwość legalizacji obiektu. Skarżącemu należy wyjaśnić, że zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Organy prawidłowo ustaliły, że odbudowa budynku na istniejących po innym obiekcie fundamentach wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma również podstaw prawnych do wskazywania w treści decyzji terminu wykonania orzeczonej rozbiórki. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stan prawny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, czyli przyjmie, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor lub właściciel nieruchomości uzyska już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zatem w dalszym toku postępowania w tej sprawie organ administracji ustali czy dla terenu działki skarżącego obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest bowiem konieczne dla prawidłowego określenia obowiązku inwestora wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże skarżącego albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu, albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym terminie, a także – w przypadku wykonania powyższego obowiązku - do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ zbada również pozostałe warunki legalizacji samowoli, a mianowicie czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ( art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego