II SA/Gd 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2016 r., nr [..], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 18 stycznia 2016 r., nr [..], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy, w toku postępowania z wniosku W. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [..] i nr [..] w P., gmina S., pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. wniósł do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r., nr [..] Starosta postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazaną w rozstrzygnięciu podstawa prawną były przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 18, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust 1 i 2, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na prawne obowiązki uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, tj. ze starostą. Stwierdził, że przedmiotowe grunty noszą oznaczenie RVI, las LsVI, LsV, gleby brunatne wyłogowane i brunatne kwaśne, pochodzenia mineralnego. Organ wskazał, że ochrona gruntów rolnych polega na rekultywacji i zagospodarowaniu na cele rolnicze oraz ograniczanie zmian naturalnego ukształtowania terenu. Poprzez rekultywację natomiast należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp raz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Organ ustalił, że przedmiotowe grunty zostały zaliczone do gruntów silnie zdewastowanych, stanowiących zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt z uwagi na występujące strome skarpy i głębokie wykopy. Nadto istnieje zagrożenie ruchami masowymi ziemi. W odniesieniu do działek wydana została decyzja ustalająca warunki rekultywacji, która nie została zrealizowana. Z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika natomiast wymóg formalnego uznania rekultywacji za zakończoną, tj. nadanie gruntom zdegradowanym wartości użytkowej. Rozpatrując zażalenie W. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 listopada 2016 r., nr [..] utrzymało zaskarżone postanowienie starosty w mocy. Kolegium wskazało, że sprawa dotyczy postępowania prowadzonego przez organ współdziałający w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. Kolegium przywołało następnie przepisy art. 7 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, regulujące postępowanie z gruntami rolnymi klasy I-III , których zwarty obszar przekracza 0,5 ha, jak również warunki wyłączenia tych gruntów spod konieczności uzyskania zezwolenia ministra właściwego ds. rozwoju wsi. Według SKO nie zachodzą wobec przedmiotowych gruntów ustawowe wyjątki, wobec czego przeznaczanie gruntów klasy III na cele nierolnicze może nastąpić tylko w procedurze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może jej zastąpić decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto zaklasyfikowanie działek jako Ls V i Ls VI uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiódł W. J., zarzucając: 1. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie prawa materialnego, art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że na cele nierolnicze przeznaczyć można bez zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi jedynie grunty określone w art. 7 ust. 2 ustawy, podczas gdy od dnia 1 stycznia 2009 r. nie wymaga zgody przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne także gruntu innego niż użytek rolny bez względu na obszar, użytku rolnego klasy IV, V i VI bez względu na obszar i bez względu na to, czy został wytworzony z gleb pochodzenia mineralnego czy organicznego, co w sytuacji, gdy przedmiotowe grunty oznaczone są jako RVI — a faktycznie jak twierdzi organ nie są w ogóle zdolne do rolniczego użytki rolne — nie można zaakceptować stanowiska organu drugiej instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przeznaczenia przedmiotowych działek na cele nierolnicze, co rzekomo ma być możliwe jedynie w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy w rzeczywistości mogłoby się odbyć w ramach procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie drugiej instancji z mocy art. 77 § 1 k.p.a., w tym niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu przedmiotowych nieruchomości i uznaniu w ślad za organem pierwszej instancji stanu nieruchomości z 2012 r. jako obecny; 3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji, ograniczone do twierdzeń organu pierwszej instancji, przy zupełnym pominięciu stanowiska skarżącego, w tym akcentowanej przez skarżącego możliwości zmiany sposobu rekultywacji, co uniemożliwia samo przez się realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został sformułowany skardze. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania – art. 107 § 3 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1509), zwanej dalej u.o.g.r.l., co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. Z uzasadnienia postanowienia SKO wynika, że organ drugiej instancji zauważa, że kontrolowane postępowanie odbywa się w warunkach uzgodnienia, wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Kontrolowane postępowanie ma więc charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale też jest jego niezbędnym elementem. Jak o tym mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Stanowisko organu współdziałającego stanowi formalną przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym, przy czym nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję. Zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego właściwego w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii oceny, czy planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidowało z ochroną gruntów rolnych. Według wymogu określonego art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., odnoszącego się zarówno do postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy o czym mowa w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje te wymagają uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisem kompetencyjnym dla starosty (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) jako organu uzgadniającego, właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, jest art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Przy czym, stosownie również do treści tego przepisu, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowią inaczej, właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Ta ostatnia uwaga ma istotne znaczenie o tyle, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest uzgodnienie z organem właściwym dla ochrony gruntów rolnych, a nie leśnych, wobec czego stwierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu a odnoszące się do ochrony gruntów leśnych są chybione, gdyż nie mogą dowodzić prawidłowości zaskarżonego zażaleniem postanowienia starosty. Z tej też przyczyny postanowienie SKO jest wadliwe i narusza też w sposób istotny przepis art. 107 § 3 k.p.a. Ochrona gruntów rolnych przewidziana w u.o.g.r.l. w art. 3 ust. 1 pkt 1-5 polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych, ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Dokonując uzgodnienia właściwy organ obowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z treścią art. 6 u.o.g.r.l. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy uzgodnienia przedstawionego Staroście projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wbrew stanowisku Kolegium, nie był art. 7 ust. 1 i 2 oraz 2a u.o.g.r.l. W postanowieniu organu pierwszej instancji jako istotny element skutkujący odmową uzgodnienia było ustalenie niewykonania obowiązku rekultywacji gruntu, nałożonego na skarżącego decyzją starosty z dnia 7 maja 2012 r., zmienioną decyzją z dnia 20 sierpnia 2013 r. (co do terminu wykonania obowiązków). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 18, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. W rozstrzygnięciu wskazano też przepisy art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., natomiast nieodniesiona się do treści tych przepisów w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które dotyczy wyłącznie kwestii związanych z obowiązkiem rekultywacji, której zakończenie według starosty wymaga formalnego uznania rekultywacji za zakończoną. Natomiast wskazane przepisy art. 7 ust. 1 i 2 oraz 2a u.o.g.r.l. stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, z kolei jak wynika z uzasadnienia postanowienia SKO. Stosownie do treści tych przepisów w brzmieniu obowiązującym na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu czterech określonych w tym przepisie warunków. Pozostaje w niniejszej sprawie poza sporem, jak też i wynika z wypisu z rejestru gruntów (w aktach administracyjnych pierwszej instancji), że grunty na przedmiotowych działkach noszą oznaczenia RVI, LsVI (działka nr [..]) i RVI, LsV (działka nr [..]). Nie wynika zatem z okoliczności sprawy, żeby na inwestowanych działkach znajdowały się grunty rolne klasy I-III, podlegające ochronie, o której mowa w art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., a których przeznaczenia na cele nierolnicze dokonać można jedynie w planie miejscowym. Kolegium naruszyło w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia nie odpowiada okolicznościom kontrolowanej sprawy ustalonym w postanowieniu starosty z dnia 18 stycznia 2016 r., a własne ustalenia SKO są wadliwe. Sąd podziela także zarzuty skargi wskazujące na naruszenie zarówno zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.). Strona postępowania administracyjnego ma prawo do rzetelnego, wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia swojej sprawy, w dwóch instancjach, jak to wynika z art. 15 k.p.a., na podstawie właściwych dla jej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego. Wskazanie i wyjaśnienie w postanowieniu ostatecznym podstawy prawnej określonej w art. 7 ust. 1, 2 i 2a u.o.g.r.l. wywołuje wątpliwości co do zasadności i prawidłowości rozstrzygnięcia, a uchybienie wskazanym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z przedstawionych względów sąd uznał za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia wskazanych przepisów. Przedwczesny jest natomiast zarzut naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., gdyż organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie starosty nie orzekał na podstawie ustaleń organu pierwszej instancji, a własne ustalenia SKO są błędne i niewłaściwe dla okoliczności niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek zażalenia SKO dokona właściwych oraz adekwatnych dla przedmiotu sprawy ustaleń dotyczących odmowy uzgodnienia przez starostę jako organ właściwy dla ochrony gruntów rolnych i dokona stosownej subsumpcji prawnej dla ustalonego stanu faktycznego. Odniesie się przy tym do zarzutów zażalenia, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia, a koncentrowały się na stanowisku, że przedmiotowy teren nie jest obecnie wykorzystywano rolniczo, przez co zdaniem skarżącego nie ma konieczności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym dla ochrony gruntów rolnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt a ) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. ustalając, że na koszty zasądzone na rzecz skarżącego od SKO składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sąd orzekł na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zaskarżone w sprawie jest postanowienie, na które służy zażalenie.