II SA/Gd 650/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 7 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Decyzją [...] z dnia 7 marca 2003 r. Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 26 pkt 10 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72 poz. 802 ze zm.) w zw. z art.104 k.p.a. orzekł o zwolnieniu ze służby stałej – z upływem 3 miesięcy od daty otrzymania decyzji – W. J., kontrolera celnego w Urzędzie Celnym. Z uzasadnienia wynika, że zwolnienie następuje z uwagi na niemożność powierzenia wykonywania obowiązków na innym stanowisku, w związku z odmową wydania W. J. poświadczenia bezpieczeństwa, o jakim mowa w art. 36 ust.2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11 poz. 95 ze zm.) Zgodnie z decyzją nr 11 Dyrektora Izby Celnej z dnia 20 lutego 2003 r., w Izbie Celnej i podległych urzędach nie ma stanowisk całkowicie nie związanych z dostępem do informacji niejawnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy traktowanym jako odwołanie od powyższej decyzji W. J. zarzucił, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym i prawem regulującym status Służby Celnej. Zdaniem wnioskującego, nie istnieje konieczność zwolnienia go ze służby w związku z odmową wydania poświadczenia bezpieczeństwa (decyzja ta została zaskarżona przez zainteresowanego do NSA), a ponieważ piszący uważa, ze zatrudnienie w służbie celnej może, ale nie musi wiązać się z dostępem do informacji niejawnych, to Dyrektor nie posiada jednoznacznych podstaw prawnych do zwolnienia W. J. ze służby. Nadto wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że uzasadnienie decyzji z dnia 7 marca 2003 r. jest lakoniczne, błędne, nie odpowiada wymogom przepisów k.p.a. i orzecznictwa NSA. Zdaniem odwołującego się, nic nie stoi na przeszkodzie dalszego pełnienia przez piszącego służby (co zresztą aktualnie miało miejsce), tym bardziej, że odwołujący się oczekiwał na pozytywne rozstrzygniecie skargi dotyczącej odmowy wydania bezpieczeństwa przez NSA. Wnioskujący postulował uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby. W dniu 26 marca 2003 r. pismem nr [...] Dyrektor Izby Celnej powiadomił W. J., że w odpowiedzi na pismo z dnia 20.03.2003 r. (wyżej opisany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), utrzymuje w mocy decyzję z dnia 7.03.2003 r. dotyczącą zwolnienia funkcjonariusza ze służby, uzasadniając to niemożliwością dopuszczenia do pełnienia służby na jakimkolwiek stanowisku bez poświadczenia bezpieczeństwa. Pismem z dnia 1 kwietnia 2003 r. W. J. wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie podnosząc, że zgodnie z przepisami k.p.a., do których odwołuje się ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, odwołującemu się przysługuje ponowne rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie w formie decyzji. Nadto odwołujący się zarzucił, że Dyrektor Izby Celnej przed rozpatrzeniem odwołania powiadomił dział księgowo – finansowy o zwolnieniu skarżącego ze służby, czyli – że decyzja nieprawomocna jest już wykonalna oraz, że pismo z dnia 26 marca 2003 r. nie zawiera pouczenia o terminie i trybie wniesienia skargi do NSA. W dniu 7 kwietnia 2003 r. Dyrektor Izby Celnej, przywołując jako podstawę prawną przepisy art.138 § 1 pkt 1, art.127 § 3 k.p.a. oraz art.81, art. 26 pkt 10 i art. 27 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72 poz. 802 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 marca 2003 r. o zwolnieniu odwołującego się ze służby. Uzasadniając rozstrzygnięcie podano, ze w dniu 11.02.2003 r. organ odwoławczy – Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego Departament Ochrony Informacji Niejawnych powiadomił Dyrektora Izby Celnej, że decyzja o odmowie wydania W. J. poświadczenia bezpieczeństwa została utrzymana w mocy. Decyzję o zwolnieniu ze służby podjęto po konsultacji ze związkami zawodowymi, a jest ona uzasadniona niemożnością powierzenia wykonywania obowiązków służbowych w Służbie Celnej na innym stanowisku, albowiem w Izbie i podległych Urzędach nie ma stanowisk całkowicie niezwiązanych z dostępem do informacji niejawnych zgodnie z decyzją nr 11 z dnia 20.02.2003 r. Wynika z tego, że nie ma możliwości dalszego zatrudnienia odwołującego się w służbie. Odmowa poświadczenia bezpieczeństwa nastąpiła wyłącznie z przyczyn leżących po stronie odwołującego. Pozostawanie odwołującego się w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. Uzasadnia to utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu ze służby. Decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 7 kwietnia 2003 r. W. J. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto zarzucił jej m.in. niezgodność przywołanych podstaw prawnych ze stanem faktycznym, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art.15 k.p.a. poprzez ponowne rozpoznanie jego sprawy przez Dyrektora Izby Celnej mimo braku umocowania do tego. Przebieg postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nosił znamiona subiektywności, co jest niezgodne z art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego, nie istnieje żaden przepis ustawy o Służbie Celnej ani też ustawy o ochronie informacji niejawnych, który obligowałby Dyrektora Izby Celnej do podjęcia kroków zmierzających do zwolnienia go ze służby, z tytułu przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej wniosła o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że ostateczna odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa, przy uwzględnieniu zaistniałych zdarzeń związanych z pełnieniem przez skarżącego służby (orzeczenie dyscyplinarne z 8.08.2002 r. – kara nagany z ostrzeżeniem dotycząca poświadczenia nieprawdy w dokumentach celnych oraz objęcie skarżącego aktem oskarżenia w sprawie karnej) - była wystarczającą podstawą do uznania, iż skarżący utracił nieposzlakowaną opinię i zaufanie oraz istnieje poważne zagrożenie naruszenia ustawy o ochronie informacji niejawnych. Należy hipotetycznie przyjąć, iż w służbie celnej nie ma stanowisk bez dostępu do informacji niejawnych i wręcz rzeczą niemożliwą jest ustalenie funkcjonariuszowi celnemu zakresu obowiązków służbowych z wyłączeniem dostępu do tajemnicy służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby celnej stanowił art. 26 pkt 10 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić w przypadku zaistnienia innej niż wymienione w pkt 1-9 ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych; zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby może nastąpić w tym wypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy celnych. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, iż zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądów administracyjnych, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Generalnie Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i - rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i - czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Granice uznania administracyjnego zakreślone są stosowanymi przepisami prawa materialnego. W myśl art. 81 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, do postępowania w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz respektować zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Przed podjęciem rozstrzygnięcia zobowiązany jest także wnikliwie i wszechstronnie zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można postawić takiego zarzutu naruszenia prawa materialnego ani procesowego, który miałby wpływ na wynik sprawy. Niemożność powierzenia funkcjonariuszowi celnemu wykonywania obowiązków na innym stanowisku, w związku z odmową wydania poświadczenia bezpieczeństwa, o jakim mowa w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 11 poz. 95 ze zm.), jest, zdaniem Sądu, okolicznością mogącą stanowić ważną przyczynę rozwiązania stosunku pracy na podstawie art. 26 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Organ celny dokonał w decyzjach oceny, czy w stosunku do skarżącego zaistniały powody dla których nie powinien dalej pozostawać w służbie, wskazał realnie istniejącą "ważną przyczynę" uzasadniającą konieczność rozwiązania z funkcjonariuszem celnym stosunku pracy. Zwrócić należy uwagę, że Służba Celna została utworzona w celu zapewnienia zgodności z prawem przywozu towarów na polski obszar celny oraz wywozu towarów z polskiego obszaru celnego. Do jej zadań należy realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów. Funkcjonariusz celny realizujący te zadania pełni odpowiedzialną funkcję publiczną, istotną z punktu widzenia interesów państwa (nie tylko fiskalnych), dlatego też w stosunku zatrudnienia na takim stanowisku istotnym jest zapewnienie gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. W takiej sytuacji trudno zatem – jak wskazał organ – ustalić funkcjonariuszowi celnemu, nie posiadającemu poświadczenia bezpieczeństwa, zakres obowiązków służbowych z wyłączeniem dostępu do tajemnicy służbowej. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, Sąd stwierdza, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. W myśl art. 81 ust.1 cytowanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, może on, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tego postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 81 ust.2). Wskazane przepisy stanowią wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, co wcale nie oznacza, że strona nie ma możliwości obrony interesu prawnego. Gwarancję taką zapewnia bowiem środek zaskarżenia - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.) Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24.02.1998 r. sygn. akt I SA 1714/82, OSNA 1983 nr 1, poz. 35). Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwotnej, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, iż Dyrektor Izby Celnej był właściwy do dwukrotnego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Sąd zauważa, iż zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy celnych – jak wymaga tego art. 26 pkt 10 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Organ administracji nie ustrzegł się jednak naruszenia przepisów postępowania, albowiem odpowiadając na wniosek W. J. z dnia 20.03.2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wydał decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a. Pismo Dyrektora Izby Celnej z 26 marca 2003 r. nr [...] skierowane do skarżącego nie zawierało elementów, o których mowa w art. 107 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę, iż organ powyższe uchybienie usunął na skutek działania strony (pismo z dnia 1 kwietnia 2003 r.), i w konsekwencji wydał decyzję ostateczną, uznać należało, iż wskazane naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i z tego powodu na mocy art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.