II SA/Gd 651/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wandy Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia 21 października 2011 r., Nr [...], Wójt Gminy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko(Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa nowej instalacji odgazowania kwatery składowej B1 w "A" Sp. z o.o. w Ł." z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie to było efektem rozpoznania wniosku Spółki "A" z dnia 14 lipca 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanej wyżej inwestycji. Wójt Gminy stwierdził, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, planowane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), nie ma powiązania technologicznego z kwaterą B1 i nie powoduje ingerencji w środowisko i nie polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło "B" Ekologiczne Stowarzyszenie Przyjaciół [...] Parku Krajobrazowego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 201 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 nr 25 poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 203 ust. 1 i 2 tej ustawy, polegające na potraktowaniu instalacji odgazowującej jako instalacji samodzielnej nie powiązanej technologicznie z zakładem i kwaterą B1 oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zaniechaniu merytorycznego sprawdzenia legalności kwestionowanej decyzji oraz dokumentów przedłożonych z wnioskiem przez inwestora. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 marca 2003 r. polegające na braku reakcji na zamiar rozbudowy składowiska odpadów zlokalizowanego sprzecznie z rozporządzeniem. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie z odwołaniem złożono wniosek o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Rozpoznając odwołanie, postanowieniem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania "B" Ekologicznego Stowarzyszenia Przyjaciół [...] Parku Krajobrazowego. Organ wskazał, że odwołujące się Stowarzyszenie nie było stroną postępowania przed organem pierwszej instancji w rozumieniu art. 28 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wezwało Stowarzyszenie "B" do sprecyzowania, czy pismo z dnia 10 listopada 2011 r. zatytułowane "odwołanie" ocenić należy na zasadach ogólnych wynikających z k.p.a., czy na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Pomimo skutecznego doręczenia odwołujący nie odpowiedział na nie. Wobec tego organ z art. 127 § 1 k.p.a. wywiódł, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z czym jest ono niedopuszczalne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, jest więc uprawniona do złożenia odwołania, jeżeli uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony. Stowarzyszenie "B" nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, dlatego też nie jest uprawnione do złożenia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosło "B" Ekologiczne Stowarzyszenie Przyjaciół [...] Parku Krajobrazowego w Ł. żądając uchylenia orzeczeń obu instancji. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, że kwestionowane postanowienie wydane zostało w następstwie błędnej interpretacji przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzji Wójta zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 201 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 203 ust. 1 i 2 tej ustawy, polegające na potraktowaniu instalacji odgazowującej jako instalacji samodzielnej nie powiązanej technologicznie z zakładem i kwaterą B1 oraz naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zaniechaniu merytorycznego sprawdzenia legalności kwestionowanej decyzji oraz dokumentów przedłożonych z wnioskiem przez inwestora oraz naruszeniu zasad prowadzenia dowodu z opinii. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 marca 2003 r., polegającego na braku reakcji na zamiar rozbudowy składowiska odpadów zlokalizowanego sprzecznie z rozporządzeniem. Skarżący stwierdził, że w odwołaniu wyraźnie wskazał, że swoje uczestnictwo w postępowaniu zgłasza na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści art. 44 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie w sytuacji, gdy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jeżeli uzasadnione jest to celami statutowymi organizacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503). Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wydane postanowienie nie narusza bowiem art.134 k.p.a. Organ odwoławczy uznał odwołanie Stowarzyszenia Ekologicznego "B" za niedopuszczalne, stwierdzając, że Stowarzyszenie to nie mogło wnieść odwołania w sprawie, w której nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozważał uprawnienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w świetle przepisów art. 31 k.p.a., regulującego kwestie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Co do zasady, organizacje społeczne, w tym organizacje ekologiczne, mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. W myśl § 1 wskazanego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3). Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 k.p.a. Lex, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawiez dnia 3 lutego 2005 r. sygn. OSK 1076/04 Lex nr 165912) Postępowanie przed organem I instancji kończy się wydaniem w sprawie decyzji. Postępowanie zainicjowane wniesieniem odwołania stanowi już postępowanie drugoinstancyjne. Skorzystanie z możliwości udziału w postępowaniu przez organizację ekologiczną wymagało w świetle art.31 § 1 k.p.a. wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem. Stowarzyszenie "B" w toku postępowania przed organem I instancji nie złożyło takiego wniosku. W niniejszej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w dniu 15 listopada 2011 r. wraz z odwołaniem, podczas gdy postępowanie pierwszoinstancyjne zakończyło się wydaniem decyzji w dniu 21 października 2012 r. Skoro organizacja społeczna ma prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w trybie art. 31 k.p.a., odwołanie wniesione przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest niedopuszczalne. Stanowisko organu odwoławczego jest zatem w tym zakresie prawidłowe. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, treść art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nie uzasadnia prawa skarżącego do wniesienia odwołania. Kwestia ta nie została przeanalizowana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia, jednak mimo braków w tym zakresie, wydane postanowienie odpowiada prawu. Art. 44 ust. 1 ustawy stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 44 ust. 2ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Z powyższego wynika uprawnienie organizacji ekologicznych do zgłoszenia udziału w postępowaniach dotyczących ściśle określonej kategorii postępowań, a mianowicie postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniu, w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne przyznają mu taką możliwość. Ustawodawca w art. 79 ust. 1 ustawy wskazał, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w takich postępowaniach wszczętych wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Art. 59 ustawy stanowi, że 1. Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. 2. Realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1. Z art. 63 ust. 1 ustawy wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając określone w tym przepisie uwarunkowania. O ile zatem w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, postępowanie zawsze odbywa się z udziałem społeczeństwa, o tyle w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, postępowanie to odbywa się z udziałem społeczeństwa jedynie w sytuacji wydania na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zawarty jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), zwanym dalej rozporządzeniem. Skarżący mógłby zatem wziąć udział w postępowaniu w przypadku gdyby planowane przedsięwzięcie stanowiło przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przewidzianych w § 2 rozporządzenia, skarżący mógłby wziąć udział w postępowaniu jedynie w razie wydania postanowienia przewidzianego w art. 63 ust. 1 ustawy. We wniosku o wydanie decyzji wskazano, że planowana inwestycja jest inwestycją przewidzianą w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia. Z unormowania tego wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Złożony wniosek nie dotyczył zatem przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, lecz przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie nie zostało wydane postanowienie z art. 63 ust. 1 ustawy stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie to nie toczyło się zatem z udziałem społeczeństwa. Organ pierwszej instancji, kierując się opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uznał, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie nowej instalacji odgazowania kwatery składowej B1 w "A" Spółki z o.o. w Ł. nie stanowi przedsięwzięcia przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Sąd w niniejszym postępowaniu ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie jest uprawniony do badania prawidłowości wydanej decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie podlegały zatem ocenie. Ewentualna wadliwość tej decyzji, w sytuacji braku, poza inwestorem, stron zainteresowanych jej zaskarżeniem, może uzasadniać jej zaskarżenie przez prokuratora. Stowarzyszenie "B" nie mogło wnieść odwołania od decyzji Wójta Gminy na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, albowiem przepis ten przyznaje takie prawo organizacji ekologicznej jedynie w toku postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie "B" było zatem niedopuszczalne i słusznie skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia z art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, jako niezasadną.