II SA/Gd 652/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów dotyczących wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę. D. Z. i T. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 5 września 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 20 maja 2019 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB prowadził postępowanie w sprawie stoiska plenerowego usytuowanego na terenie działki nr [..] i nr [..] w K. obręb [..], w skład którego wchodziło 12 obiektów, tj. wiat, przekryć namiotowych, wiaty wraz z kotłem ciepłowniczym i instalacją, miejsc parkingowych, tablic reklamowych, utwardzenia terenu działki oraz instalacji wodnej do podlewania kwiatów. Postępowanie w sprawie nr [..] dotyczyło wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach zabudowy 3,15 m x 6,70 m, wybudowanej na przełomie lat 2016/2017, na terenie działki nr [..]. Inwestorami robot byli D. Z. i T. Z. W toku tego postępowania organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, w związku z czym postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia: decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej uzyskania także wykonanie rysunków przedmiotowej wiaty wraz z określonym rodzajem i zakresem wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz aktualne zaświadczenie z izby samorządu zawodowego i spełniającego wymogi określone w przepisach prawa oraz uzgodnionego z Konserwatorem Zabytków Powiatu. Ponadto organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyznaczył termin do wykonania tych obowiązków do dnia 31 grudnia 2019 r. Postanowienie to zostało zakwestionowane przez małżonków Z., a po rozpoznaniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia 5 września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy obiekt wolno stojący zlokalizowany jest na terenie działki nr [..] i wchodzi w skład stoiska plenerowego obejmującego działki nr [..] i [..] w K. Wiata pełni funkcję zadaszenia nad kotłem na opał stały, ma konstrukcję stalową i wymiary 3,15 m x 6,70 m. Przedmiotowy obiekt ma więc powierzchnię 21,1 m2, a nie jak błędnie wskazał PINB – 49,20 m2 i posadowiony jest na działce o powierzchni 3.242 m2, na której znajduje się zabudowa mieszkalna. Zgodnie z art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m, gdy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c tej ustawy, pozwolenia na budowę (ani też zgłoszenia) nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. To oznacza, że przedmiotowa wiata nie wymagałaby ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Jednakże z materiału dowodowego wynika, że działka nr [..] znajduje się w zespole urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, a na mocy art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego budowa wykonywana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymaga dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ulega wątpliwości, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia robot budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. W świetle powyższego, zdaniem WINB, prawidłowo w sprawie zastosowano tryb art. 49b Prawa budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązki umożliwiające dokonanie legalizacji stwierdzonej samowoli. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutu, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest obok terenu tzw. stoiska plenerowego stwierdzając, iż nie ma wpływu na podjęte rozstrzygniecie, ponieważ obiekt ten i tak zlokalizowany jest na terenie objętym postępowaniem (działka nr [..]). Zatem żądanie dotyczące umorzenia postępowania w tym przedmiocie jest bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania. Uzasadniając to żądanie wskazali, że organy błędnie zakwalifikowały m.in. przedmiotową wiatę wraz z kotłem na opał stały i kanałem ciepłowniczym, jako obiekt wybudowany na terenie stoiska plenerowego. Obiekt ten wprawdzie znajduje się na terenie działek nr [..] i [..], ale nie wchodzi w skład tego stoiska, albowiem jego teren ograniczony jest ogrodzeniem, a wiata nie znajduje się na tym terenie. W związku z tym przedmiotowy obiekt w sposób formalny nie jest objęty wszczętym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli dokonywanej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.), z punktu widzenia legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, jest w niniejszej sprawie postanowienie organu nadzoru budowalnego wstrzymujące prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową wiaty o konstrukcji stalowej na terenie działki nr [..] oraz nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia w stosownym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. Jak wynika z treści postanowienia, materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego aktu był art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Stanowi on, że jeżeli budowa mająca za przedmiot obiekt będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2a). Ponadto, w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że inwestorzy wybudowali na przełomie lat 2016/2017 na działce nr [..], obręb [..] w K. wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach zabudowy 3,15 m x 6,70 m. Według ustaleń organów, a czego nie kwestionowali inwestorzy, przed budową przedmiotowego obiektu inwestorzy nie dokonali stosownego zgłoszenia planowanych robót, zatem jego wykonanie stanowi samowolę budowlaną. W ocenie sądu, zarówno kwalifikacja spornego obiektu, jak i ustalenia co do osoby, na którą należy nałożyć obowiązki związane ze wstrzymaniem robót i przedłożeniem dokumentacji, a które to okoliczności nie były przez skarżących kwestionowane, są prawidłowe. Jak już wskazano, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wiatą stalową o podanych parametrach. Jest to bowiem obiekt niewydzielony z przestrzeni za pomocą przegród, składający się ze słupów stalowych i podtrzymywanego nimi zadaszenia, a więc nieposiadający tradycyjnych fundamentów, którego funkcję w tym wypadku pełnią słupy. Wiata ta ma otwartą konstrukcję i pełni funkcję zadaszenia nad piecem CO. Zgodnie zaś z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat (podkreślenie własne) lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c pozwolenia na budowę (ani też zgłoszenia) nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łącz liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że przedmiotowa wiata ma powierzchnię zabudowy 21,1 m2 i zlokalizowana jest na działce o powierzchni wynoszącej 3242 m2, na której istnieje zabudowa mieszkalna. Roboty budowlane zostały zakończone. W związku z tym, co do zasady, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego omawiana wiata nie wymagałaby ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy roboty budowlane zwolnione na podstawie ust. 1 i 2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Właśnie ta regulacja ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak prawidłowo ustaliły organy, teren działki nr [..] znajduje się w zespole urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia 30 maja 1978 r. pod numerem [..] (obecnie pod nr [..] rejestru zabytków województwa; vide: pismo WKX z dnia 18 grudnia 2018 r., k. 75 akt organu pierwszej instancji). W tym stanie rzeczy prawidłowy był wniosek organów, że chcąc dokonać budowy przedmiotowej wiaty inwestorzy w pierwszej kolejności winni byli dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie jest zaś w sprawie sporne, że takiego zgłoszenia inwestorzy nie dokonali. W tym stanie rzeczy zasadne więc było wszczęcie i prowadzenie postępowanie na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, które miało na celu umożliwienie stronie zalegalizowanie obiektu i zobowiązanie do przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy. Przy czym należy podkreślić, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Natomiast zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zobowiązany jest zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Niemniej jednak, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zaś zakończenie tej procedury uzależnione jest do postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie PINB zastosował art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymując przedmiotowe roboty budowlane i nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zakreślając jednocześnie termin wykonania tego obowiązku. Reasumując całość rozważań sąd doszedł do wniosku, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ujawnione w toku sprawy okoliczności, prawidłowo przez organy ocenione, wskazywały, że spełnione zostały przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących, że postępowanie PINB zostało wszczęte w sprawie "stoiska plenerowego", a przedmiotowy obiekt nie wchodzi w skład tego stoiska, zatem formalnie nie jest objęty tym postępowaniem, należy stwierdzić, że argumentacja ta jest niezasadna. Niezależnie bowiem od tego, że organ uznał znajdujące się na działce obiekty za stoisko plenerowe, postępowanie w sprawie legalizacji dotyczy poszczególnych obiektów znajdujących się na działce – niezależnie od tego, czy wchodzą w skład tego stoiska czy też nie. Każdy z tych obiektów, także przedmiotowa wiata, został wyodrębniony do osobnego postępowania i objęty osobnym rozstrzygnięciem. Istotne jest bowiem, że znajdują się na działce objętej postępowaniem organów, a nie czy wchodzą w skład stoiska. Mając to na uwadze sąd uznał, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty podniesione w skardze. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem postępowania było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.