II SA/Gd 654/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorot Jadwiszczok (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 30 grudnia 2002 r., na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia 9 listopada 1999r., wydanej przez Wójta Gminy w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Spółka Akcyjna w W. pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości D. gm. K., wskazując, że po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie wniosku E. i H. W. wszczęto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości D. gm. K. W toku postępowania ustalono, iż wnioskodawcy nie zostali powiadomieni o wydaniu decyzji Wójta Gminy z dnia 9 listopada 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej, a tym samym bez własnej winy nie brali udziału w toczącym się postępowaniu. Jako ówczesnym właścicielom działek położonych w D. oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...] objętych pozwoleniem na budowę przysługiwał im status strony w znaczeniu określonym w art. 28 kpa. Podstawę wznowienia stanowił art. 145 § l pkt 4 k.p.a. Po analizie zebranego materiału dowodowego w dniu 4 stycznia 2002r. organ wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Od decyzji tej odwołanie wnieśli E. i H. W. Rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 4 stycznia 2002r. Wójta Gminy o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kabla telekomunikacyjnego w miejscowości D. gm-K., Wojewoda decyzją z dnia 19 marca 2002 r. uchylił decyzję Wójta Gminy wskazując na uchybienia formalne i wznowił postępowanie. Po wznowieniu postępowania organ I instancji wydał w toku prowadzonego postępowania decyzję nr [...] z dnia 9 lipca 2002r. odmawiającą uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej na terenie miejscowości D. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda uchylił wyżej wymienioną decyzję Wójta Gminy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanej decyzji o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę zarzucono przyjęcie wadliwej podstawy prawnej, niepełną osnowę oraz nietrafne uzasadnienie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w trybie art. 149 § 2 k.p.a. ustalił, że A. Spółka Akcyjna składając wniosek o pozwolenie na budowę złożyła jednocześnie wymagane prawem dokumenty: • projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi, • dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, • decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, iż inwestycja zrealizowana została zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i w dniu 23 marca 2000r. inwestor zgłosił zakończenie robót budowlanych. Następnie wyjaśniono, że w wyniku wznowienia postępowania należało zbadać, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej według stanu prawnego na dzień jej wydania co oznaczało, że nie można było uwzględnić nowych dowodów i faktów zaistniałych po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, czyli oświadczenia strony z dnia 29 kwietnia 2002r. o cofnięciu udzielonej inwestorowi zgody na dysponowanie terenem na cele budowlane. Badaniu podlegało bowiem jedynie, czy według stanu na dzień wydania decyzji nie naruszała ona interesu prawnego lub obowiązku stron – E. i H. W. Organ uznał zatem, że skoro przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor uzyskał od skarżących pisemną zgodę na prowadzenie robót i ułożenie kabla na czas nieokreślony na stanowiących ich własność nieruchomościach, to decyzja ta nie naruszyła interesu prawnego lub obowiązku skarżących. Wójt Gminy przywołał ponadto uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji z dnia 16 września 2002r., w której podano, że zastrzeżenie właścicieli działek nr [...] i [...] w D. bezwarunkowego wykonania przez inwestora przyłączy telekomunikacyjnych do tych działek, nie zostało uwzględnione w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym. Jednakże z treści oświadczenia strony skarżącej z dnia 9 września 1999r. o wyrażeniu zgody A. Spółki Akcyjnej na dysponowanie nieruchomościami, przez które miała przebiegać inwestycja na cele budowlane nie wynikało zastrzeżenie uwzględnienia przyłączy w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Oświadczenie nie zawierało również terminu ważności zgody. Organ wskazał, że istotna w tej sprawie jest okoliczność, że teren działki nr [...], do której inwestor miał wykonać przyłącza abonenckie na dwa telefony jest terenem rolnym bez prawa zabudowy, na którym nie istniały i nadal nie istnieją żadne obiekty, do których przyłącza miałyby zostać wykonane. Tym samym, na etapie projektowania nie było możliwości określenia przebiegu trasy przyłączy. W toku prowadzonego po wznowieniu postępowania A. Spółka Akcyjna pismem z dnia 3 grudnia 2002r. potwierdziła aktualność zobowiązania do wykonania przyłączy niezwłocznie po zaistnieniu warunków do ich wykonania. Wójt Gminy wyjaśnił także, iż sprawy związane z rozliczeniami finansowymi pomiędzy właścicielem gruntu, a przedmiotem na rzecz którego grunt został obciążony nie wchodzą w zakres postępowania dowodowego w ramach prowadzonego po wznowieniu postępowania administracyjnego. Sprawy te należą do właściwości sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym, przed którymi strona może dochodzić ochrony swoich spraw. Podsumowując organ stwierdził, iż opisana na wstępie decyzja Wójta Gminy o pozwoleniu na budowę wydana została w sposób zgodny z przepisami prawa materialnego i postępowanie administracyjne za wyjątkiem faktu, że organ nie powiadomił wszystkich osób, którym przysługiwał status strony o wszczęciu i zakończeniu postępowania było przeprowadzone prawidłowo. Po wznowieniu postępowania administracyjnego powyższe uchybienia zostały usunięte, a stronom umożliwiono czynny udział w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 151 § 2 kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Okolicznością wskutek której nie uchylono decyzji jest istnienie przesłanek określonych w art. 146 § 2 kpa - nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. W. żądając jej uchylenia i zarzucając naruszenie prawa procesowego to jest przepisu art. 151 k.p.a. oraz ogólnych zasad k.p.a. oraz Konstytucji. Odwołujący wywodził, iż zaistnienie przesłanek określonych w art. art. 145 lub 145a k.p.a. obliguje organ do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji jako rezultat wznowienia postępowania może być podjęta jedynie w przypadku, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego (art. 149 § 2 k.p.a.) zostanie ustalone, że brak było podstaw określonych w art. 145 lub 145a k.p.a. (art. 151 § l pkt. l k.p.a.). W niniejszej sprawie, w ocenie H. W. bezspornie stwierdzono, iż istniała podstawa określona w art. 145 § l pkt. 4 k.p.a., co wynika również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji W uzupełnieniu odwołania strona nadto wskazała, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie sfałszowanych map i oznaczeń działek gruntu, przez które przebiega oraz, że inwestycja odbiegaja od oznaczeń znajdujących się wówczas w ZUD i w archiwach geodezji w Starostwie. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 ust. l pkt. 6 Prawa budowlanego ze względu na nienależyte zabezpieczenie interesów osób trzecich, decyzja taka w ocenie odwołującego po ponownym wydaniu może bowiem odbiegać w swej istocie, w zakresie dodatkowych warunków inwestycji, od decyzji wydanej w pierwotnym postępowaniu oraz wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu, bowiem wydano ją dla działek przeznaczonych pod zabudowę, a w rzeczywistości część tych terenów stanowią tereny rolnicze z zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 27 marca 2003 r., na podstawie art. 138 § l pkt 2, art. 151 § l pkt 2 w związku z art. 145 § l pkt 4 k.p.a. oraz art. 80 ust. l pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.): 1. uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Nr [...] z dnia 30.12.2002r. w całości, 2. uchylił decyzję Wójta Gminy Nr [...] z dnia 9.11.1999r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Spółka Akcyjna pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości D., gm. K., 3. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Spółka Akcyjna pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości D., gm. K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja z dnia 26 lipca 2000r. udzielająca pozwolenia na budowę sieci telekomunikacyjnej w miejscowości D., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mówiącego, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wywodził, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie sieci telekomunikacyjnej przebiega m.in. przez teren, który jest własnością E. i H. W. Pomimo, iż dnia 9 września 1999r. H. W. wyraził zgodę inwestorowi - A. Spółka Akcyjna na przedmiotową inwestycję, to zgoda ta wydana była z zastrzeżeniem bezwarunkowego wykonania przyłączy na działkach należących do skarżącego: nr [...] oraz nr [...]. Powyższy warunek nie został uwzględniony w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym. W związku z powyższym przedmiotowa decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi procedurami. Jeśli bowiem została przedłożona zgoda warunkowa, a warunek nie został przez inwestora spełniony, to jest to jednoznaczne z brakiem tejże zgody. Inwestor jest jedynie właścicielem przedmiotowej sieci i by uzyskać pozwolenie na jej budowę niezbędne było przedłożenie bezwarunkowej zgody na wyżej wymienioną inwestycję wszystkich właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać miała inwestycja lub dopełnienie warunku wynikającego z oświadczenia złożonego wraz z jedną ze zgód. Organ wyjaśnił ponadto, że obowiązujące procedury nie przewidują modyfikacji zakończonego decyzją ostateczną postępowania administracyjnego na etapie postępowania wznowieniowego np. poprzez gromadzenie lub uzupełnianie dokumentów oraz wyjaśnień. Jednocześnie powód, dla którego inwestor nie wywiązał się z zawartych w wyżej wymienionym oświadczeniu zobowiązań w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym nie rzutuje w sprawie. Powyższa kwestia winna była zostać wyjaśniona na etapie prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu kwestionującego legalność przedłożonej przez inwestora mapy, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, organ II instancji wskazał, iż nie ma on kompetencji do rozstrzygania kwestii podnoszonego przez strony fałszerstwa. Jednakże nieodniesienie się organu pierwszej instancji do powyższej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. oraz interesu stron, bowiem zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powinien zawrzeć nie tylko wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł ale także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skargę na powyższa decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Spółka Akcyjna, wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż A. Spółka Akcyjna wielokrotnie potwierdzała aktualność zobowiązania do wykonania przyłączy niezwłocznie po zaistnieniu warunków do ich wykonania. Przedstawiając zatem zgodę właściciela działki na wejście na jej teren w celu ułożenia kabla inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tym samym nie naruszył art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane. Z uwagi na powyższe decyzja Wojewody z dnia 27 marca 2003r nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga była uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. W myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie współwłaścicielami nieruchomości, na której przeprowadzono roboty budowlane, są E. i H. W. Pismem z dnia 9 września 1999 r. małżeństwo W. wyrazili zgodę na okresowe zajęcie działek nr [...] i [...] przez A. Spółka Akcyjna, w celu ułożenia doziemnego kabla telekomunikacyjnego oraz jego eksploatacji. Zajęcie przedmiotowych nieruchomości miało nastąpić pod warunkiem wykonania dwóch przyłączy telefonicznych na działkach nr [...] i [...]. W trakcie realizacji inwestycji E. i H. W. uznali, że inwestor naruszył warunki umowy, nie realizując przyłączy telefonicznych na działce nr [...], co w konsekwencji oznacza brak dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane. Przekonanie to podzielił organ drugiej instancji. Należy wskazać, iż jest to pogląd błędny. Stosownie do art. 89 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek). Jeżeli powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej uzależnione jest wyłącznie od woli stron, to takie zastrzeżenie, jako objęte treścią czynności prawnej, nie może być kwalifikowane jako warunek w rozumieniu art. 89 k.c. (postanowienie SN z dnia 3 maja 1999 r., I CKN 1069/98, OSNC 1999/9/160, wyrok SN z dnia 11 października 2002 r., I CKN 1044/00, wyrok SN z 10 kwietnia 2003 r. III CKN 1335/00, LEX nr 78810). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wykonanie przedmiotowych czynności uzależnione było od woli stron, zatem stanowiło umowę zakładającą ekwiwalentność świadczeń. Nie wywiązanie się jednej ze stron z warunków umowy i wynikające z tego tytułu roszczenie powinno być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego, przez sąd powszechny. Natomiast w powyższej sprawie jednoznacznie należy wskazać, iż zgoda wyrażona przez E. i H. W. na okresowe zajęcie gruntu była wystarczającą podstawą do stwierdzenia prawa dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane przez A. Spółka Akcyjna Skarżący zgody tej nie cofnęli skutecznie w żadnym stadium postępowania. Oświadczenie E. i H. W. z dnia 29 kwietnia 2002 roku nie wskazuje bowiem na żadne wynikające z przepisów kodeksu cywilnego okoliczności pozwalające na jednostronne uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego drugiej stronie takich jak przymus lub błąd. Zatem wydana inwestorowi decyzja pozwolenie na budowę była ważna. Organ drugiej instancji rozpatrując ponownie niniejszą sprawę powinien w pierwszej kolejności ustalić w toku postępowania, czy skarżący H. W. podtrzymuje swoje stanowisko o wycofaniu odwołania zawarte w piśmie z dnia 23 listopada 2005 roku skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i znajdującym się w aktach sprawy (k-15). W przypadku podtrzymania odwołania organ ten przy jego rozpoznaniu związany jest stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącym charakteru prawnego oświadczeń E. i H. W. zawartych w pismach z dnia 9 września 1999 roku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.