II SA/Gd 654/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 18 czerwca 2025 r. nr WSO-III.756.1235.2025.KS w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. II SA/Gd 654/25 UZASADNIENIE J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. Burmistrz Gminy Żukowo (dalej jako: "Burmistrz") orzekł o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Następnie Starosta Kartuski (dalej jako: "Starosta", "organ egzekucyjny") – decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. – ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,2736 ha położonej w obrębie P., gmina Ż. poprzez udzielenie E. S.A. (dalej jako: "inwestor") zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV o długości 117 m, na głębokości 0,8 m, stanowiącej inwestycję celu publicznego. W dniu 14 maja 2024 r. do J. S. (dalej jako: "zobowiązany", "strona", "skarżący") zostało skierowane upomnienie, w którym wezwano go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 2 lipca 2021 r., w terminie 7 dni pod rygorem skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku w dniu 11 czerwca 2024 r. Starosta wystawił tytuł wykonawczy i kolejno, postanowieniami z dnia 11 czerwca 2024 r. oraz 23 sierpnia 2024 r., nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Następnie, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2025 r. Starosta, działając na podstawie art. 148 § 1 i § 2 oraz art. 150 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 132; dalej jako: "u.p.e.a.") wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 11 czerwca 2024 r. Jednocześnie organ poinformował, że w razie jego niewykonania zostanie zastosowany przymus bezpośredni, polegający na doprowadzeniu do wykonania obowiązku drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wykluczając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonania obowiązku. Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Uzasadniając postanowienie Wojewoda wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Burmistrza z dnia 29 grudnia 2020 r., a następnie z decyzji Starosty z dnia 2 lipca 2021 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2736 ha położonej w obrębie P., gmina Ż. Ustosunkowując się do zarzutów strony Wojewoda wskazał, że w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy dokonuje wyłącznie oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Badanie kwestii dotyczących postępowań zakończonych ostatecznie i prawomocnie odpowiednio przez Burmistrza Gminy Żukowo i Starostę Kartuskiego, jak również prawidłowości nałożonego w tych decyzjach nałożonego na zobowiązanego, jako współwłaściciela nieruchomości, obowiązku jej udostępnienia nie mogą stanowić przedmiotu rozważań w niniejszym postępowaniu, zatem argumenty zobowiązanego dotyczące niekonstytucyjnego ograniczenia jego prawa własności nie podlegają ocenie w postępowaniu odwoławczym. Decyzje te bowiem pozostają poza kontrolą organu egzekucyjnego i organu odwoławczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji, która została podjęta w ramach innego postępowania. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do jak najszybszego wykonania egzekwowanego obowiązku, czyli spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie zażalenia na postanowienie Starosty z dnia 25 kwietnia 2025 r. nie spowodowało wstrzymania egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny miał zatem prawo do podejmowania kolejnych czynności w sprawie, a takim było przeprowadzenie w dniu 8 maja 2025 r. czynności egzekucyjnej polegającej na umożliwieniu inwestorowi podjęcia robót zmierzających do wykonania wskazanych wyżej decyzji organów administracji, czyli przeprowadzenia linii elektroenergetycznej kablowej. Zdaniem Wojewody kwestie związane z ustaleniem odszkodowania, czy zabezpieczenia budynków na działce zobowiązanego powinny być ustalane z inwestorem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że działka [...] jest działką rolną o klasie RIVb o szerokości od 2,5 do 3 m. Zdaniem skarżącego przebieg planowanej inwestycji liniowej na działce rolnej [...] koliduje z zabudową znajdującą się na działkach [...] i [...], co powoduje pogwałcenie jego interesu prawnego i faktycznego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że nie wykonał obowiązku udostępnienia nieruchomości w której posiada 1/3 udziału. Podkreślił, że na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniono mu, na czym ma polegać udostępnienie przedmiotowej nieruchomości. Zakwestionował ponadto istnienie dowodów na to, że odmawiał wykonania nałożonego obowiązku. Końcowo podniósł, że udostępnienie 1/3 prawa własności musi odbywać się z uwzględnieniem jej społeczno – gospodarczego przeznaczenia i podniósł, że organy nie uwzględniły jego interesu prawnego związanego z oddziaływaniem inwestycji na działki [...]-[...] stanowiące jego własność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie zgadzał się z ostateczną decyzją ograniczającą sposób korzystania z ww. nieruchomości i nakładającą na skarżącego obowiązek udostępnienia przedmiotowej nieruchomości i kwestionował wszelkie czynności prowadzone w toku postępowania egzekucyjnego zmierzające do wykonania tego obowiązku oraz konsekwentnie odmawiał udostępnienia nieruchomości. W piśmie z dnia 15 września 2025 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę skarżący wskazał, że podtrzymuje złożoną skargę. Ponownie podniósł, że nikt mu nie wyjaśnił czego się od niego oczekuje, co oznacza udostępnienie 1/3 prawa do działki nr [...] i na czym ma polegać ograniczenie skarżącego w korzystaniu z jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Do tej kategorii należą postanowienia wzywające do wykonania obowiązku (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2012 r., I OSK 174/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd orzekał w trybie postępowania uproszczonego na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli – tak jak w rozpatrywanej sprawie - przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Po przeprowadzeniu tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 18 czerwca 2025 r. oraz, na mocy art. 135 P.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia Starosty Kartuskiego z 25 kwietnia 2025 r. w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku, Sąd uznał, że orzeczenia te nie naruszają przepisów prawa. Podstawą i celem podjętych działań egzekucyjnych w rozpoznawanej sprawie było wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z 5 grudnia 2022 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,2736 ha położonej w obrębie P., gmina Ż. w związku udzieleniem E. S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV o długości 114 m, na głębokości 0,8 m (k. 20 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy, J. S. uchyla się od dobrowolnego wykonania obowiązku, a dotychczas stosowane środki egzekucyjne okazały się bezskuteczne (postanowienie Wojewody Pomorskiego z 17 lipca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Kartuskiego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1 000 zł; postanowienie Starosty Kartuskiego z 23 sierpnia 2024 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2 000 zł). Wobec tego organ egzekucyjny podjął działania zmierzające do przymusowej egzekucji nałożonego obowiązku. Z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a.") wynika, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny przed podjęciem czynności egzekucyjnych wystosował do J. S. (dalej jako: "skarżący", "zobowiązany") upomnienie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało zobowiązanemu doręczone 20 maja 2024 r. (k. 44 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (§ 1), przy czym chodzi o środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Ostatnio cytowany przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązków, na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. W egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawa przewiduje następujące środki egzekucyjne (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a): grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo, zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., uznały, że jedynym środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku jest przymus bezpośredni. Podkreślić przy tym należy, że stosowane wcześniej grzywny w celu przymuszenia nie spowodowały, że zobowiązany zrealizował ciążący na nim obowiązek. Stosowanie przymusu bezpośredniego zostało uregulowane w art. 148 § 1 – art. 150 u.p.e.a., który stanowi, że przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku. W szczególności przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nieruchomości, lokalu (pomieszczenia), wydania rzeczy, zaniechania czynności lub nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach, gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe (§ 2). W ustawowej definicji przymusu bezpośredniego należy jednak zwrócić uwagę nie na działania podejmowane w ramach przymusu bezpośredniego, ale na cel stosowania tego środka egzekucyjnego, jakim jest przełamanie oporu zobowiązanego oraz innych osób. Każda czynność egzekutora, również niepolegająca na użyciu lub groźbie użycia siły fizycznej, wiąże się z zastosowaniem przymusu bezpośredniego, jeżeli jest podjęta dla przezwyciężenia aktywności albo bierności zobowiązanego i innych osób utrudniających lub uniemożliwiających egzekucję. W celu przeprowadzenia egzekucji przez zastosowanie przymusu bezpośredniego organ egzekucyjny wyznacza egzekutora (art. 149 u.p.e.a.), który przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego (art. 150 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W myśl art. 150 § 2 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego (§ 2). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie wszystkie czynności egzekucyjne organu były zgodne z wymogami art. 150 § 1 u.p.e.a. Starosta Kartuski wystawił tytuł wykonawczy w dniu 11 czerwca 2024 r. i został on doręczony zobowiązanemu wraz z postanowieniem z tego samego dnia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (k. 55 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 32 u.p.e.a. nie zachodziła potrzeba doręczenia go ponownie z postanowieniem o wezwaniu do wykonania obowiązku. Należy też zaznaczyć, że stosowane wcześniej środki egzekucyjne (dwukrotnie grzywna w celu przymuszenia) nie przyniosły zamierzonego efektu. Zobowiązany w dalszym ciągu nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku. Organy egzekucyjne były zatem zobowiązane do podjęcia kolejnych działań w tym przypadku wezwania do wykonania obowiązku z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego. Zastosowany środek egzekucyjny ocenić należy jako adekwatny i celowy. Wobec powyższego uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji w pełni odpowiadają prawu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że nie mają one żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą zagadnień, których Sąd nie był władny badać dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia bądź stanowią polemikę ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przede wszystkim żadnego znaczenia w sprawie nie ma zarzut nie rozpoznania istoty zarzutów zażalenia na postanowienie Starosty Kartuskiego z 11 czerwca 2024 r. Postanowienie to poddane zostało kontroli instancyjnej (postanowienie Wojewody Pomorskiego z 17 lipca 2024 r. utrzymujące je w mocy) oraz kontroli sądowej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2025 r., II SA/Gd 1025/24 prawomocnie oddalający skargę J. S.) wobec czego nie ma prawnej możliwości kwestionowania jego treści. Twierdzenia skarżącego odnośnie tego, że organy egzekucyjne bezpodstawnie przyjęły, iż nie wykonał on nałożonego na niego obowiązku stanowią polemikę z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wynika z niego, że nałożony prawomocną decyzją obowiązek nie został wykonany, a wszelkie działania podejmowane przez J. S. zmierzały ku temu, żeby utrudnić założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej na części działki, co zostało wykazane w toku postępowania egzekucyjnego. Poza zakresem postępowania egzekucyjnego pozostają kwestie dotyczące ustalania odszkodowania czy zabezpieczenia budynków na działce. Trafnie wskazał Wojewoda Pomorski, że powinny one być przedmiotem ustaleń z inwestorem. Dodać jedynie należy, że ewentualne spory w tym zakresie czy żądania przyznania odszkodowania mogą być realizowane na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym (cywilnym). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę w całości oddalił.