II SA/Gd 655/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia 2 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. M. na decyzję Wojewody z dnia 2 września 2016 r. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący T. M. w dniu 23 grudnia 2015 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku altany działkowej na terenie działki nr [...] we W., obręb W. [...]. Organ zawiadomił o toczącym się postępowaniu w sprawie Wojewódzki Sztab Wojskowy w G., który - w ocenie organu - stał się organem opiniującym inwestycje położone w pasie 3 km ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego, ustanowionym na podstawie decyzji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie ustalenia strefy ochronnej dla obiektu technicznego w kompleksie wojskowym nr [...] P.-W.. Wojewódzki Sztab Wojskowy w G. wydał w sprawie opinię, że udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] we W. naruszałoby warunki decyzji lokalizacyjnej, gdyż działka ta znajduję się w pasie ograniczeń ustanowionym powyższą decyzją, a dokładnie w odległości 772 m od obiektu radiolokacyjnego. Z decyzji lokalizacyjnej wynika natomiast, że w pasie ograniczeń nie zezwala się na budowę obiektów przekraczających wysokość zaznaczoną na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Wysokość zaprojektowanej na działce altany wynosi 4 m, co nie przekroczy rzędnej 56,7 m npm, natomiast dopuszczalna wysokość zabudowy wynikająca z decyzji lokalizacyjnej nie powinna przekroczyć 55,2 m npm. Uznając zatem, że decyzja lokalizacyjna jest obowiązująca, a jej postanowienia są wiążące, decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) Starosta P. odmówił udzielenia zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W odwołaniu skarżący stwierdził, że projekty budowlany oraz zagospodarowania działki spełniają wszystkie wymagania wynikające z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomiędzy działką nr [...] a obiektem radiolokacyjnym posadowionych jest kilkanaście budynków wyższych od projektowanej altany, całkowicie zasłaniających urządzenia kompleksu wojskowego nr [...]. Brak możliwości zainwestowania działki zgodnie z jej przeznaczeniem spowoduje stratę, gdyż skarżący poniósł koszty na zakup działki i jej uzbrojenie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 35 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdzana jest zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, przy czym ustalając przeznaczenie terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci uwag i wniosków, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także nakazy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. z 2014 r., poz. 1433) wynika, że do zadań szefów wojewódzkich sztabów wojskowych należy uczestniczenie w pracach wojewódzkiego zespołu zarządzania kryzysowego oraz współpraca z organami administracji publicznej w zakresie monitowania zagrożeń na terenie województwa oraz planowania ochrony infrastruktury krytycznej określonej w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1166), do której to należą systemy łączności. Do ich zadań należy również uczestniczenie w planowaniu przestrzennego zagospodarowania ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym głównie opiniowania projektów planów zagospodarowania przestrzennego oraz wniosków i innych dokumentów z zakresu przeznaczenia terenów w obszarze odpowiedzialności wojewódzkiego sztabu wojskowego, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto utrzymywanie współpracy z innymi organami i podmiotami w sprawach związanych z obronnością państwa, w tym z terenowymi organami administracji publicznej. Z przepisów tych wynika, że Wojewódzki Sztab Wojskowy w G., wydając negatywną opinię, działał w ramach posiadanych kompetencji, dotyczących opiniowania innych dokumentów z zakresu przeznaczenia terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że chociaż ograniczenia wynikające z decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 21 maja 1976 r., nr [...] w sprawie ustalenia strefy ochronnej dla obiektu technicznego w kompleksie wojskowym nr [...] P.-W., nie zostały wprowadzone do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], to organ architektoniczno-budowlany w sytuacji powzięcia informacji o możliwości pojawienia się inwestycji mogącej zagrozić bezpieczeństwu i obronności państwa, poprzez spowodowanie zakłóceń stacji radiolokalizacyjnych obiektu wojskowego [...], nie może zezwolić na realizację takiej inwestycji. Decyzja lokalizacyjna może być źródłem ograniczeń prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem decyzja ustalająca tereny zamknięte i ich strefy ochronne oraz ograniczenia w nich obowiązujące ma swoje umocowanie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Powołał się przy tym na stanowisko Ministerstwa Obrony Narodowej w odpowiedzi na interpelację nr 341 z dnia 21 stycznia 2016 r. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: - art. 87 Konstytucji RP przez uznanie, że skarżącego wiążą zapisy decyzji lokalizacyjnej, która nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, - art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowane przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 6 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że wniosek skarżącego powinien być oceniany także w zakresie decyzji lokalizacyjnej, - art. 6 Kpa przez naruszenie zasady legalizmu przez uznanie mocy wiążącej decyzji lokalizacyjnej bez wskazania normy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 16 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sztab Wojskowy w G. wyjaśnił, że zarówno studium gminy, jak i miejscowy plan, są niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego, który wskazuje na konieczność zachowania i ochrony obiektów technicznych sił powietrznych mających strefy ochronne o promieniu 3 km, w tym strefy ochronnej we W. Zwrócił uwagę na realne zagrożenie życia i zdrowia osób znajdujących się w obowiązującej strefie ochronnej obiektu technicznego P., o czym informował Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w G.. Wskazał, że po wyczerpaniu możliwości nakłonienia Gminy W. do zmiany studium oraz planów miejscowych w sposób uwzględniający potrzeby obronności i bezpieczeństwa, w dniu 14 grudnia 2016 r. wystąpił z wnioskiem do Wojewody o wydanie zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie zaś spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4) Konstrukcja przywołanych przepisów wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego; przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1222/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, ani podejmujące rozstrzygnięcia organy administracji, ani też sąd kontrolując wydane już decyzje, nie mogą badać merytorycznie treści poszczególnych przepisów planu miejscowego i oceniać jego legalności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), jest aktem prawa miejscowego. Z tego względu zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wiąże zatem właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, a także wiąże gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Co więcej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto należy mieć na uwadze, że organy administracji publicznej nie mogą wydawać decyzji administracyjnych bez podstawy prawnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. W warunkach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji nie oceniły projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Bezsporne jest, że w obowiązującym miejscowym planie nie ustalono żadnych stref ochronnych obejmujących nieruchomość, której dotyczy wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę. Organy uznały za wiążącą i ograniczającą prawo własności decyzję lokalizacyjną, nie wskazując podstawy prawnej uzasadniającej taka jej kwalifikacje. To samo dotyczy potraktowania Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. jako organu opiniującego. Z akt wynika, że sztab zawiadomiono o wszczęciu postępowania jako stronę, a następnie dokonywano wszystkich doręczeń jak stronie, skutkiem czego uznać należy, że wypowiadał się on w sprawie jako strona. Zdaniem Sądu skarżący, jako właściciel nieruchomości, może podejmować działania inwestycyjne dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organy nie wskazały na żadne ograniczenia w tym zakresie wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Decyzja lokalizacyjna, taka jak została wydana przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów dniu 21 maja 1978 r., nie została wymieniona w treści art. 87 ust. 1 Konstytucji wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro więc nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, to nie mogła być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom organu, brak jest również podstaw do uznania jej za akt ograniczający prawo własności w rozumieniu art. 64 art. 64 ust. 3 Konstytucji. Powyższe nieprawidłowości w zakresie wyjaśnienia sprawy stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Nie można zatem uznać, że organy dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie pełnego materiału dowodowego, a swe ustalenia zawarły w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydanie z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie te decyzje uchylił. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.