II SA/Gd 656/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. oraz M. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 19 listopada 2001 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 28 marca 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi - filmie "A" S.A. w S. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na terenie położonym w S. przy ul. [...]. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. B. oraz M. i J. P., decyzją z dnia 28 czerwca 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego i wymaga ponownego przeprowadzenia (zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony oraz niezgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od jej uzasadnienia). Prezydent Miasta S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi - firmie "A" S.A. w S. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na terenie położonym w S. przy ul. [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania pełnomocnik strony wniósł uwagi dotyczące zachowania charakteru nowoprojektowanego budynku w odniesieniu do istniejącej zabudowy pod względem wysokości i linii zabudowy od strony ul. [...] i [...] oraz zastosowania mieszkalnego poddasza ze skosami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. B. oraz M. i J. P. Pełnomocnik odwołujących się podniósł, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w dacie wydania decyzji utraciła ważność. Odwołującym się nie zostało doręczone postanowienie Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia 19 stycznia 2001 r. nr [...], uniemożliwiając tym samym wniesienie środka zaskarżenia do Generalnego Konserwatora Zabytków. Wskazał także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa wart. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przede wszystkim zaś w żaden sposób nie ustosunkował się do zgłoszonych przez strony wniosków dowodowych, tj. przeprowadzenia dowodu ze znajdującej się w Urzędzie Miasta S. dokumentacji przetargowej nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz aktu notarialnego jej sprzedaży przez gminę. Zdaniem pełnomocnika ww. dokumenty nakładają na inwestora obowiązek zaprojektowania przyszłej zabudowy w sposób zgodny z istniejącą tak co do wysokości, jak i linii zabudowy od strony ul. [...] i [...]. Zatwierdzony projekt wymogów tych nie spełnia. gdyż forma architektoniczna zaprojektowanego budynku stylem, wielkością i wysokością odbiega od otaczającej zabudowy. Nadmienił. że decyzja Wojewody z dnia 28 czerwca 2001 r. uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku. W tej sytuacji - w ocenie pełnomocnika - organ winien był wstrzymać się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. Decyzją z dnia 4 marca 2002 r. nr [...] Wojewoda P. działając na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że - wbrew twierdzeniu pełnomocnika odwołujących się - inwestor wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożył w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wpłynął on bowiem do organu w dniu 25 stycznia 200 l r., zaś decyzja ważna była do dnia 31 stycznia 200 l r. W odniesieniu do zarzutu pozbawienia strony prawa do wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia 19 stycznia 2001 r. nr [...], którym pozytywnie zaopiniowano inwestycję, a które nie zostało odwołującym się doręczone wojewoda stwierdził, że ocena prawidłowości postępowania toczącego się przed konserwatorem zabytków nie należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił również, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji nie wstrzymuje jej wykonania. Podkreślił, iż powoływana przez pełnomocnika stron dokumentacja przetargowa nieruchomości położonej przy ul. [..] oraz zapisy aktu notarialnego nie zawierają ustaleń, które miałyby wpływ na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podstawą bowiem decyzji i pozwoleniu na budowę są: ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisy prawa budowlanego i warunków technicznych, z których to wynikają obowiązki inwestora. Projektowana inwestycja spełnia wszystkie przewidziane prawem wymogi. Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. B. oraz M. i J. P. Podniesione w niej zostały takie same zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. l § l i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § l k.p.a.). a także przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, które miały istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Przypomnieć również należy, że stosownie do zawartych wart. 6, 7 i 8 k.p.a. zasad, organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa. Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie w niniejszej sprawie nie spełnia ww. warunków. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2001 r. nr [...] 1 Konserwator Zabytków Miasta S., powołując się na art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), uzgodnił projekt budowlany przedmiotowej inwestycji oraz projekt zagospodarowania terenu. Przy czym w uzasadnieniu wskazał, że obszar, na którym zlokalizowana jest projektowana inwestycja, decyzja z dnia 12 lutego 1979 r. nr [...] wpisany został do rejestru zabytków i objęty jest ochrona konserwatorską. W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ powołał się na to, że konieczność dokonania uzgodnień z konserwatorem zabytków wynika z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w strefie "E" ochrony pośredniej tzw. strefy ochrony ekspozycji. Strefa ta obejmuje obszar stanowiący zabezpieczenie właściwego eksponowania zespołów lub obiektów zabytkowych strefy ,,A" i "B" głównie przez wyznaczenie terenów wyłączonych spod zabudowy oraz określenie jej nieprzekraczalnych gabarytów (takie ustalenia zawiera także decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 12 sierpnia 1999 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S.). Zgodnie z art. 32 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Takim przepisem szczególnym - obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - był przepis art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), który dla wszelkich inwestycji budowlanych na nieruchomościach objętych ochroną zabytków bądź w zabytkowym obiekcie budowlanym wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego. wydawane na podstawie powołanego przepisu ustawy o ochronie dóbr kultury w zw. z art. 32 ust. zabytków powinno być wydane w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu odrębnego i samoistnego postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienia SN z dnia 9 grudnia] 993 r. sygn. akt III ARN 54/93; z dnia 26 września] 995 r. sygn. akt III ARN 33/95, OSNAP ] 996/3/41; z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt III ARN 68/95, OSNP ] 996/] 7/247). W powyższym zezwoleniu wojewódzki konserwator zabytków rozstrzyga bowiem co do istoty sprawę dopuszczalności podejmowania przez inwestora, określonych w tym przepisie, czynności odnoszących się do nieruchomości zabytkowej (zabytku). W niniejszej sprawie, jak już wskazano, Konserwator Zabytków Miasta S., powołując się na art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury, uzgodnił projekt budowlany przedmiotowej inwestycji oraz projekt zagospodarowania terenu w formie postanowienia (na które nie służy zażalenie (!), podczas gdy rozstrzygnięcie - w sytuacji gdy przedmiotem uzgodnienia jest nieruchomość zabytkowa wpisana do rejestru zabytków - powinno przybrać formę decyzji administracyjnej i odpowiadać wymogom określonym wart. 107 k.p.a. Nadto, jak słusznie podnoszą skarżący, konserwator zabytków postępowanie przeprowadził bez udziału jednej ze stron - skarżących, którzy nie zostali zawiadomieni o jego wszczęciu, jak również nie zostało im doręczone rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji skarżący będący stroną tego postępowania zostali pozbawieni w nim udziału oraz możliwości odwołania się do organu II instancji. Wskazać tu trzeba na "zadziwiające" i oczywiście sprzeczne z prawem zawarte w postanowieniu Konserwatora Zabytków Miasta S. (działającego na zasadzie porozumienia zawartego między Wojewodą a Zarządem Miasta S. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy Miasta S. - Dz. Urz. woj. G., z dnia 31 lipca 1997r., nr [...], poz.[...]) pouczenie, że nie służy na nie zażalenie. Nie ma zatem wątpliwości, że zostały naruszone procesowe gwarancje przyznane stronie przepisami k.p.a. (10 § l, 109 § 1, 127 § 1 k.p.a.). W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że nie mogło dojść do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia właściwego konserwatora zabytków. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której doszłoby do wybudowania obiektu bez wymaganego prawem uzgodnienia przez właściwego konserwatora zabytków w formie decyzji, w trybie odrębnego i samoistnego postępowania przed organami konserwatorskimi z udziałem stron postępowania o pozwolenie na budowę. Zgodzić się należy z podnoszonym przez skarżących tak na etapie postępowania odwoławczego. jak i sądowego zarzutem, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada dyspozycji m1. 107 § 3 k.p.a. Prezydent stwierdził w nim jedynie, że w toku postępowania pełnomocnik strony wniósł uwagi dotyczące zachowania charakteru projektowanego budynku w stosunku do istniejącej zabudowy. Jednak w żaden sposób nie ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów. Wskazane przez Sąd uchybienia, których dopuściły się organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji w omówionym zakresie powodują, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Należy nadto wskazać. że prawidłowe jest stanowisko wojewody, iż samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną nie wstrzymuje postępowania przed organem I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, i wydania przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z wytycznym zawartymi w decyzji kasacyjnej. Okoliczność ta nie stanowi bowiem przesłanki zawieszenia postępowania ( art. 97 § l k.p.a.). W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 ust. l pkt l lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji obydwu instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.