II SA/Gd 656/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od projektu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. W dniu 28 grudnia 2017 r. A. wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..], obręb Ł., gmina K. W toku prowadzonego postępowania został sporządzony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od projektu decyzji odwołanie wniosła A. F. nie godząc się na powstanie stacji telefonii komórkowej w sąsiedztwie. Postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. F. od projektu decyzji Burmistrza w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [..] na terenie działki nr [..] położonej w Ł., gmina K. W treści postanowienia wskazało Kolegium, że z treści art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że odwołanie służy jedynie od decyzji. Zatem nie można go składać od innych aktów lub czynności organów administracji publicznej, które nie posiadają przymiotu decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Stwierdzenie zawarte w tym przepisie (że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji), odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Organy administracji bowiem załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co z kolei znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Uznając, że projekt decyzji nie stanowi rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jakimkolwiek środkiem przyjął organ odwoławczy, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie do Sądu wniosła A. F. wskazując, że jako mieszkanka, która zajmuje się sprawą dotyczącą sprzeciwu przeciwko budowie stacji telefonii komórkowej w miejscowości Ł. (gmina K., województwo p.) nie zgadza się na realizacje budowy. Podobnie swój sprzeciw wobec inwestycji wniósł sołtys, rada sołecka i inni mieszkańcy. Podkreśliła, ze mimo wielokrotnego zwracania się do Burmistrza o wyjaśnienie wątpliwości co do inwestycji organ milczy. Podała, że we wsi już jedna stacja telefonii komórkowej się znajduje. Planowana obecnie stacja komórkowa powstałaby bardzo blisko ulicy. Teren na którym miała by powstać jest płaski, a naokoło znajdują się same pagórki, gdzie mieszkańcy mają pobudowane domy. Zróżnicowanie terenu względem planowanej stacji telefonii komórkowej wynosi od 20 do 50 metrów. Czyli po wybudowaniu takiej stacji domy praktycznie zetkną się z falami o najwyższym natężeniu. W tej sprawie powinien być przeprowadzony raport szkodliwości tych fal dla mieszkańców. Nie do zaakceptowania jest zdaniem skarżącej sytuacja, że mieszkańcy są pomijani w postępowaniu oraz odmawia im się prawa do odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od projektu decyzji Burmistrza w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [..] na terenie działki nr [..] położonej w Ł., gmina K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w sposób zgodny z prawem niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że regulacje prawne w zakresie postępowania administracyjnego realizują konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). W myśl art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do jednej instancji. W przypadku pisemnej formy załatwienia sprawy, tj. sporządzenia decyzji w formie pisemnej, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uwzględniając treści art. 129 § 2 k.p.a. podkreślić należy istotne znaczenie, jakie dla terminu do wniesienia odwołania ma element "doręczenia decyzji". Termin dokonania przez organ skutecznego, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, doręczenia decyzji stronie wyznacza bowiem początek biegu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania. Brak doręczenia decyzji lub doręczenie jej z obrazą przepisów regulujących "doręczenia" w postępowaniu administracyjnym skutkuje tym, iż termin ten nie rozpoczyna swego biegu. Zauważyć ponadto należy, iż doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla samego bytu prawnego decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a., o ile kodeks nie stanowi inaczej, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia. Oznacza to, iż prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia decyzji stronie. Tym samym zaś, brak skutecznego doręczenia powoduje, że decyzja nie wchodzi do obiegu prawnego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest wniesienie od niej odwołania. Brak jest bowiem w takim wypadku przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym. Odwołanie można wszak wnieść jedynie od decyzji funkcjonującej w obiegu prawnym, a zatem skutecznie doręczonej. Teza ta, jak już wskazano znajduje swoje uzasadnienie w regulacji art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni, który to termin rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji, a zatem od dnia w którym decyzja rozpoczęła swój byt prawny. Skoro termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia jej stronie, czy też stronom postepowania administracyjnego, to nie od dnia sporządzenia decyzji, a tym bardziej projektu decyzji. Projekt omawianej decyzji, nawet jeśli zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 107 k.p.a., nie został doręczony żadnej ze stron postępowania, zatem nie wszedł do obrotu prawnego. Tym samym, termin do złożenia odwołania nie rozpoczął biegu, a złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, które jest ostateczne. Prawidłowo zatem, stosownie do regulacji art. 134 k.p.a., przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy zbadał odwołanie w postępowaniu wstępnym i wobec stwierdzenia jego niedopuszczalności wydał zaskarżone postanowienie. Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a oddaleniu.