II SA/Gd 657/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr SKO 421.244.2024 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z 12 marca 2024 r. nr ZZ.00003.03.2024 i umarza postępowanie administracyjne. Skarga E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 25 kwietnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję z 12 marca 2024 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została wniesiona w następującym stanie sprawy: Skarżąca wnioskiem z 26 listopada 2019 r. wystąpiła do Wójta Nowej Wsi Lęborskiej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jako osobie niepełnosprawnej. Do wniosku dołączono orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z 21 maja 2015 r., wydane do 31 maja 2018 r. oraz orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym z 8 listopada 2018 r., wydane do 30 listopada 2021 r. Decyzją z 11 grudnia 2018 r. Wójt przyznał wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny na okresy od 1 września 2018 r. do 31 października 2018 r., od 1 listopada 2018 r. do 30 października 2019 r. oraz od 1 listopada 2019 r. do 30 listopada 2021 r. Organ w dniu 13 grudnia 2021 r. dokonał weryfikacji w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitorowania i Orzekania o Niepełnosprawności. W systemie nie było zarejestrowanego nowego orzeczenia dla skarżącej. Decyzją z 14 grudnia 2021 r. organ I instancji przedłużył okres przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu sześćdziesiątego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W decyzji skarżąca została pouczona o konieczności zgłaszania wszelkich zmian mających wpływ na prawo do pobieranych świadczeń. Organ w dniu 31 sierpnia 2023 r. dokonał ponownej weryfikacji w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitorowania i Orzekania o Niepełnosprawności. W systemie zostało zarejestrowanie orzeczenie wydane z dniem 31 stycznia 2022 r. Pismem z 23 lutego 2024 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w celu ustalenia czy świadczenia wypłacone na podstawie decyzji Nr 5210.000369.12.2021.EF z 14 grudnia 2021 r., pobrane przez skarżąca w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 lipca 2023 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Następnie organ I instancji decyzją z 12 marca 2023 r. uznał za świadczenie nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z 14 grudnia 2021 r. pobrany przez skarżącą od 1 marca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. w łącznej kwocie 3669,28 zł i zobowiązał ją do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, skarżąca pouczona została o konieczności zgłaszania wszelkich zmian mających wpływ na prawo do pobierania świadczeń, nie poinformowała ośrodka o wydaniu wobec niej nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pouczenia w tym zakresie zawarte zostały w decyzji z11 grudnia 2018 r. oraz decyzji przedłużającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z 14 grudnia 2024 r. Ponadto organ wskazał na zapis sentencji zawarty w decyzji z 14 grudnia 2024 r., z którego wynika, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przedłuża się do upływu sześćdziesiątego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Samo wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stanowi inną zmianę dlatego organ uznał, że świadczenia wypłacone za okres 1 marca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, podlegającymi zwrotowi zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 25 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję z 12 marca 2024 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji decyzją z 14 grudnia 2021 r. przedłużył okres przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu sześćdziesiątego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Takie nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało względem E. S. 31 stycznia 2022 r. Informację w tym zakresie organ pozyskał z urzędu w dniu 22 sierpnia 2023 r. Ustalił też, że orzeczenie to uprawomocniło się 24 lutego 2022 r. Wskutek powyższego orzeczenie o niepełnosprawności wobec skarżącej z 8 listopada 2018 r., którego ważność przedłużona została na mocy art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO-VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, utraciło swą ważność z powodu uprawomocnienia się nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Spowodowało to, że wypłacane świadczenia od tego momentu są świadczeniami nienależnie pobranymi, co obliguje organ do wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i w konsekwencji - do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, co też organ pierwszej instancji w sposób prawidłowo uczynił. O pozyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności skarżąca powinna była poinformować, gdyż była to nowa okoliczność mająca wpływ na pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie świadczeń nienależnie pobranych w całości oraz zwolnienie jej z kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pomimo niezłożenia nowego wniosku, nie wystąpiła sytuacja, iż ustały okoliczności uprawniające ją do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie wystąpiły również okoliczności powodujące zmniejszenie wysokości pobieranego zasiłku, ani okoliczności związane z zawieszeniem prawa do zasiłku, czy też powodujące wstrzymanie jego wypłaty. Zarówno na podstawie poprzedniego, jak i nowego orzeczenia o niepełnosprawności skarżąca była uprawniona do uzyskiwania zasiłku pielęgnacyjnego. Sam fakt niezłożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji utraty ważności poprzedniego orzeczenia, które uległo wydłużeniu, nie powoduje, że pobierany zasiłek stał się z tego powodu świadczeniem nienależnie pobranym. O tym, że organ nie kwestionował prawidłowości nowego orzeczenia o niepełnosprawności świadczy fakt przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (od miesiąca złożenia wniosku - marzec 2024 r.), na czas trwania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. do 31 stycznia 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Istota sporu w sprawie w pierwszym rzędzie dotyczy interpretacji art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), będącego podstawą przedłużenia ważności orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej z 8 listopada 2018 r., co skutkowało wydaniem z kolei decyzji z 14 grudnia 2021 r., przyznającej zasiłek pielęgnacyjny do upływu sześćdzisiątego dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W myśl wskazanej regulacji, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podstawą uznania, że doszło do nienależnego pobrania przez skarżącą spornego świadczenia było uznanie, że uzyskanie przez nią kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności w okresie trwania pandemii lub zagrożenia epidemiologicznego spowodowało, że decyzja przyznająca świadczenie wygasła. Zdaniem Sądu dokonana przez organy administracji wykładnia prawa nie jest prawidłowa. Niewątpliwe celem regulacji z art. 15h ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy było zwolnienie osób uprawnionych od konieczności uzyskiwania nowych orzeczeń o niepełnosprawności, w sytuacji gdy działanie organów administracji było istotnie zakłócone z powodu pandemii koronawirusa. Zasadność przyjętego rozwiązania podyktowana była koniecznością ograniczenia aktywności obywateli z jednej strony, a także koniecznością odciążenia działających w szczególnych warunkach organów administracji, z drugiej strony. Działania te miały na celu ochronę zdrowia i życia oraz umożliwienie działania instytucji państwowych, w zakresie jedynie koniecznym do realizowania niezbędnych w tamtym czasie zadań Państwa. Zarówno argument celowościowy, jak i również brzmienie omawianego przepisu przemawiają za tym, że należy go interpretować w ten sposób, że bieg wskazanego terminu, do którego przedłuża się ważność orzeczeń, rozpoczyna się dopiero po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Skoro tak, to również ziszczenie się wskazanego w omawianym przepisie warunku, w postaci wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, mogło nastąpić dopiero po 1 lipca 2023 r. Z tym dniem odwołano bowiem stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. , poz. 1118). Skoro tak, to decyzja z 14 grudnia 2021 r. nie mogła wygasnąć w okresie stanu pandemii albo zagrożenia epidemicznego, natomiast w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia (60 dni od ustania pandemii) skarżąca nie uzyskała nowego orzeczenia niepełnosprawności. Stało się to wcześniej, gdyż 31 stycznia 2022 r. (orzeczenie Nr PZOON.731.3368.2021 stało się prawomocne 24 lutego 2022 r.). Skarżąca miała zatem prawo oczekiwać, że ważność dotychczasowego orzeczenia, a co za tym idzie decyzji przyznającej świadczenie zachowane są do końca sierpnia 2023 r. Fakt wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed dniem 1 lipca 2023 r. nie powodował, że ziścił się warunek z art. art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej, ponieważ z przepisu tego wynika wprost, że uzyskanie nowego orzeczenia musi nastąpić po ustaniu stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego. Skoro racjonalny ustawodawca zwolnił w okresie epidemii obywateli z obowiązku uzyskiwania nowych orzeczeń o niepełnosprawności, to sprzeczne z wolą ustawodawcy jest takie intepretowanie tego przepisu, które prowadziłoby do potraktowania w sposób mniej korzystny osób, które uzyskały pomimo trudności, kolejne orzeczenie o niepełnosprawności w okresie epidemii lub zagrożenia epidemicznego, w stosunku do osób, które takich starań nie podjęły. Działania tej pierwszej grupy osób były ich prawem, a nie obowiązkiem i nie prowadziły do utraty ważności orzeczeń o niepełnosprawności wcześniej niż z upływem 31 sierpnia 2023 r. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do uznania pobrania świadczenia w sposób nienależny. Świadczeniem pobranym nienależnie, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.), jest: 1) świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenie rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenie rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenie rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie wystąpiła. Brak było zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, co oznacza, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe. Zauważyć jedynie dodatkowo należy, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21). Oznacza to, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć za prawidłową interpretację spornego przepisu zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, to zauważyć należy, że decyzja 14 grudnia 2021 r. przyznająca świadczenie, nie zawiera adekwatnych do wyjątkowej sytuacji (epidemia) w jakiej była wydawana, pouczeń o obowiązku poinformowania o uzyskaniu kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Ograniczenie się jedynie do przytoczenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych było w takim wypadku niewystarczające i powoduje, że niemożliwym byłoby przypisanie skarżącej winy w niedopełnieniu takiego obowiązku. Co więcej, art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. odnosi się do okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych. W okolicznościach niniejszej sprawy okoliczność taka nie zaistniała, nawet przy uwzględnieniu rozumowania organów administracji. W okresie objętym decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, w sposób nieprzerwany skarżąca dysponowała orzeczeniami o niepełnosprawności. Pierwszym z 8 listopada 2018 r. (które zresztą było kolejnym po orzeczeniach skarżącej z 4 kwietnia 2013 r. i 21 maja 2015 r.) oraz kolejnym z 31 stycznia 2022 r. W sprawie zatem nieprzerwanie istniała przesłanka w postaci niepełnosprawności skarżącej, zatem nie można stwierdzić okoliczności powodującej ustanie prawa do przedmiotowego świadczenia, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w wyroku. Zgodnie z § 3 art. 145 wskazanej ustawy, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie, o czym jednocześnie orzeczono w sentencji wyroku.