II SA/Gd 658/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. R. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. E. R. – B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2008r. Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 12 maja 2008r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem na zajęcia terapii ruchowej, gabinety masażu, solarium, kosmetyczno – fryzjerskie oraz sprzedaż artykułów chemiczno-kosmetycznych na działce Nr [...] w C.. Z uzasadnienia skargi wynika, iż strona skarżąca domaga się uchylenia w/w decyzji Kolegium. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: Burmistrza Miasta , po rozpatrzeniu wniosku Z. O., ustalił wskazaną powyżej decyzją warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Planowane zamierzenie znajduje się na terenie gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający w sprawie uznał, że w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a zatem brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na powyższą decyzję dowołanie wniosła m.in. E. R.-B.. W złożonych odwołaniach strony kwestionowały przedmiotową decyzję, wnoszą o jej uchylenie i wskazując na uciążliwości jakie niesie ze sobą planowana inwestycja. Ponadto zwróciły uwagę na niewłaściwie wykonaną analizę urbanistyczną terenu (powierzchnię zabudowy działki, wielkość obszaru analizowanego, nachylenie połaci dachowych). Podkreślili także, że inwestycja naruszy ich interesy a w szczególności obniży wartość działek stanowiących ich własność. Zbyt ogólnikowo określono także warunki ochrony interesów osób trzecich. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie nadzoru instancyjnego wskazało, iż postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr 164 poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdujące się w dokumentach zgromadzonych w niniejszej sprawie w ocenie Kolegium, mogą stanowić podstawę do akceptacji stanowiska organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując po raz kolejny odwołanie w przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Miasta zachował należytą staranność przy ponownym ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamiaru inwestycyjnego. Podnoszone w odwołaniu zarzuty nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym, a samo postępowanie jak i analiza urbanistyczna wyeliminowała wszelkie wątpliwości i wykonana została zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki określone w zaskarżonej decyzji odpowiadają średnim parametrom i wskaźnikom wyliczonym na podstawie istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Organ I instancji ani też samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada uprawnień do projektowania a tym samym do "harmonijnego wkomponowania" obiektów w działkę budowlaną. Są to możliwości przyznane wyłącznie osobie posiadającej uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie tj. projektanta. Kolegium wskazuje ponadto, że przepis dotyczący zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) dopuszcza możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia - jest zabudowana w sposób umożliwiający ustalenie takich warunków. Skoro więc w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielokondygnacyjne to brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzupełnieniu powyższego Kolegium wyjaśniło, że art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o szczególnym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Może, bowiem być wydana jednocześnie więcej niż jednej osobie (wnioskodawcy), a ponadto nie rodzi praw terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzji tej przypisuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym charakter promesy udzielonej inwestorowi przez właściwy organ, czyli przyrzeczenia, że ustalone w niej warunki zostaną uwzględnione w pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkują wydania decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości, na której jest planowana inwestycja czy też nieruchomości sąsiednich, a zatem problem uprawnień właściciela do terenu nie ma w postępowaniu o ustalenie takich warunków żadnego znaczenia. Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu ustala wymóg związany z ochroną interesów osób trzecich, z którego wynika, że projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości (pkt 4). Spełnienie tego warunku należy do obowiązków projektanta przy opracowaniu projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sprawy, o których mowa w odwołaniu związane są także z respektowaniem przepisów o warunkach technicznych, które należą do obszaru Prawa budowlanego. Właśnie w tym postępowaniu odbywa się zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, w którym strona będzie miała możliwość kwestionowania ustalonych w nim np. warunków technicznych dotyczących przedmiotowego obiektu. We wniesionej skardze E. R. – B. zarzuciła, iż nieprawidłowo ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowego budynku (7,35m) wskazując m.in., że średnią wysokość ustalono w oparciu o wysokość 24 budynków, mimo iż w obszarze analizowanym znajduje się o 19 budynków więcej (ujęto budynku wielkogabarytowe nie uwzględniając budynków parterowych np. znajdującego się na nieruchomości skarżącej). Skarżąca nie zgodziła się również z ustaleniem szerokości elewacji frontowej, którą wyznaczona w granicach od 14,6 m do 21,8 m. Natomiast średnia szerokość budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wynosi 18,5 m. Strona skarżąca podniosła, iż w decyzji ogólnikowo określono warunki ochrony osób trzecich. Kolegium nadto nie odniosło się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, nie przedstawiło materiału dowodowego zebranego w sprawie i tym samym naruszyło art. 107 § 1 k.p.a. Na uwagę zasługuje w ocenie strony skarżącej fakt, iż decyzja z dnia 12 maja 2008r. nie różni się od uchylonej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 maja 2007r. a dotyczy tej samej sprawy. Dodatkowo powiela błędy, które były podstawą jej uchylenia (nieprawidłowość analizy). Na koniec skarżąca zarzuciła Kolegium brak oznaczenia strony – lub stron w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze Kolegium podało, że poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia 16 lipca 2007r. uchyliła w decyzje Burmistrza Miasta ustalającą warunki zabudowy, ponieważ w procesie jej wydania naruszono procedurę ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzja Burmistrza Miasta z dnia 12 maja 2008r. Nr GP 7331-193/05 wyeliminowała błędy proceduralne, a jej treść nie narusza przepisów prawa, co uzasadniono w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2008r, Nr [...]. Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać jedynie w przypadku spełnienia wymienionych tam warunków między innymi gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Analizowanie więc wszystkich obiektów zgodnie z postulatem skarżącej jest w tym przypadku zbędne, gdyż w sąsiedztwie dostępnym z tej samej drogi publicznej jest zabudowa o parametrach analogicznych lub podobnych do projektowanej . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( zwaną dalej "u.p.z.p.") oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej ( art. 61 ust. 6 u.p.z.p.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 61 ust.1 w/w ustawy w pkt 1 – 5, powołanych w podstawie prawnej utrzymanej w mocy decyzji Burmistrza Miasta z dnia 12 maja 2008 r. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak trafnie zauważa organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W doktrynie prawniczej bywa to określane mianem zasady "dobrego sąsiedztwa" polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Art. 61 ust. 1 ustawy ma na celu prawną ochronę ładu przestrzennego, która polega m. in. na powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejąca na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Przed przejściem do szczegółowych rozważań dotyczących niniejszej sprawy celowym wydaje się sięgnięcie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz rozważań poczynionych przez ten Sąd na tle powołanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2007 r. – II O.S. K. 1401/06 (LEX 394807) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanych w jej art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. – II O. S. K. 1440/05 (LEX – 311606) Naczelny Sąd administracyjny prezentuje stanowisko, że trudno przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Mogłoby to również wywoływać wątpliwości wówczas, gdy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyłby działki znajdującej się pomiędzy dwoma odmiennie zabudowanymi działkami lub też inwestycji planowanej na działce znajdującej się na skrzyżowaniu dwóch różnych dróg lub w jej najbliższym otoczeniu. Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez wzięcia pod uwagę formy zagospodarowania terenu np. po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i bezpośrednio z tą działką nie graniczących. Sąd wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa ma się odnosić jedynie do nowych inwestycji i nie oznacza zmieniania zastanej zabudowy, często chaotycznej i pozbawionej jakiegokolwiek ładu . W ocenie Sądu, sposób sformułowania art. 61 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej", oznacza tylko tyle. że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza o wymaganiach dotyczących nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego; obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe ( art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Podzielając w/w stanowisko i przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy - stwierdzić należy, że będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest kolejną decyzją ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] w C.. Postępowanie w sprawie toczy się od 2005 r.. Dostrzegając braki w materiale dowodowym sprawy, organ II instancji uchylał decyzje Burmistrza Miasta i kierował sprawę do ponownego rozpoznania, zobowiązując jednocześnie organ I instancji do uzupełnienia stwierdzonych braków. Wynika to z wytycznych zawartych w uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego ( z dnia 12 grudnia 2005 r., 12 maja 2006 r., 16 lipca 2007r.). Zaskarżona decyzja opiera się zatem na szerokim materiale dowodowym, kilkakrotnie uzupełnianym ,czego wyrazem są kolejno składane do akt administracyjnych opracowania Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Materiał ten został poddany ocenie orzekających w sprawie organów, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji a będące przedmiotem kontroli decyzje, zdaniem Sądu, - odpowiadają prawu. Nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut braku określenia linii zabudowy. Lina ta została określona w stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji Analizie (pkt II a) i do niej nawiązuje pkt 2 w/w decyzji. Pozostałe zarzuty skargi wykraczają poza zakres i przedmiot postępowania, które winno poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić należy się z organem II instancji, że zawarty w decyzji I instancji wymóg związany z ochroną interesów osób trzecich, z którego wynika, że projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków sąsiednich nieruchomości ( pkt 4 ) wiązać będzie projektanta przy opracowywaniu projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. To właśnie w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ je wydający będzie musiał ocenić czy złożony projekt nie naruszy prawnie chronionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich w szczególności czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego a w ich liczbie przepisami techniczno – budowlanymi. Niezrozumiały jest końcowy zarzut skargi ("brak oznaczenia strony lub stron") oraz wskazanie jako podstawy wniesienia skargi do sądu art. 227 kpa.. Skargowy tryb postępowania w przedmiocie określonym treścią w/w artykułu zawartym w rozdziale 2 k. p. a.( " Skargi"), nie jest reglamentowany procedurą sądową. Na marginesie sprawy zauważyć należy, iż załączony do akt administracyjnych sprawy materiał zdjęciowy, wizualizujący stan oraz charakter zabudowy zarówno na analizowanym terenie jak i bezpośrednio okalającym ten teren ( okoliczność istotna dla oceny naruszenia ładu przestrzennego) w sposób wyraźny wskazuje, że zabudowę tą (w dużym stopniu zróżnicowaną) w wielu przypadkach stanowią obiekty przekraczające zarówno wysokością jak i kubaturowo budynek dla którego ustalono warunki zabudowy w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.