II SA/Gd 662/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Dyrektora Urzędu Morskiego na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie podziału kosztów utrzymania budowli tworzących brzeg wodny oddala skargę. Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Urzędu Morskiego o dokonanie podziału kosztów związanych z przebudową umocnienia brzegu rzeki M. W. pomiędzy Urząd Morski a Miasto, decyzją z dnia 16 kwietnia 2007 r. odmówił jego uwzględnienia. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano art. 21, 23, 15 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. ). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Urząd Morski wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie remontu umocnień prawego brzegu M. W. i rozbiórkę pomostu przy ul. [...] w G. oraz wniósł o dokonanie podziału kosztów tego przedsięwzięcia między Urząd a Miasto w oparciu o art. 21 ust. 2 Prawa wodnego. Do wniosku oprócz operatu dołączono "Szacunek kosztów przedsięwzięcia" z propozycją ich podziału. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 22 marca 2007 r. udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę umocnień brzegowych i wskazał, iż istniejące umocnienie brzegu rzeki, w postaci okładziny skarp z bruku kamiennego i betonowego, opartej na palisadzie z kołków drewnianych, uległo zniszczeniu na skutek destrukcyjnego działania wody i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz mieszkańców budynków zlokalizowanych po przeciwnej stronie ulicy [...] w G. - przylegającej w odległości ok. 1,5 metra do górnej krawędzi skarpy rzeki. Planowane przedsięwzięcie, na które udzielono pozwolenia wodnoprawnego, polega na remoncie umocnień brzegowych i obejmuje umocnienie brzegu ścianką szczelną z oczepem żelbetowym i okładziną skarp z płyt żelbetonowych, umocnieniu skarp rzeki powyżej rzędnej +1,50 płytami kratowymi z obsiewem mieszanką traw oraz umocnieniu dna narzutem kamiennym. Wskazano również, że rzeka M. W. ma status morskich wód wewnętrznych i na przedmiotowym odcinku jest rzeką żeglowną, a jej brzegi narażone są na wzmożone falowanie od jednostek pływających oraz wezbrań sztormowych od wód Zatoki G. Organ uznał, że nie ma podstaw do podziału kosztów planowanego przedsięwzięcia pomiędzy Urząd Morski a Miasto. Odnosząc się do powołanego przez wnioskodawcę na uzasadnienie tego żądania art. 21 ust. 2 Prawa wodnego wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do budowli lub murów niebędących urządzeniami wodnymi, natomiast istniejące, jak i projektowane umocnienie brzegu jest takim urządzeniem. Ponadto obowiązek uczestniczenia w kosztach tworzących brzeg wody budowli lub murów, o którym mowa we wskazanym przepisie, odnosi się do istniejących obiektów i kosztów utrzymania, zaś przedsięwzięcie Urzędu Morskiego jest przebudową umocnień brzegowych i jest to działanie inwestycyjne, a nie utrzymaniowe. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom strony, Urząd Morski pełni obowiązki właściciela w stosunku do całego koryta rzeki M. W. łącznie ze skarpą brzegową ( działką nr [...]) na której częściowo mają być wykonane prace związane z przebudową umocnienia brzegu. Wynika to z treści art. 14 ust. 1 i 1a Prawa wodnego, który stanowi, że własnością właściciela wód są grunty pokryte wodami powierzchniowymi ( w tym morskimi wodami wewnętrznymi ) tzn. grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych w granicach linii brzegu. Linią brzegu, w przypadku przebudowywanego umocnienia odcinka M. W. , jest zgodnie z art. 15 ust. 1 krawędź brzegu, czyli górna krawędź skarpy koryta rzeki mającego kształt trapezowy. Inna linia nigdy nie została w sposób prawny ustalona. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano ponadto na treść przepisów 21 ust. 1, 11 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 42 ust. 2 pkt 26 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Wyjaśniono także, że ustawodawca w art. 23 Prawa wodnego określił definicję "utrzymania wód" w odniesieniu do morskich wód wewnętrznych i w przepisie tym nie zawarł zobowiązania do ponoszenia części kosztów utrzymania tych wód przez zakłady, które przez wprowadzanie ścieków albo w inny sposób przyczyniają się do wzrostu kosztów utrzymania tych wód, jak to uczynił w przypadku utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych w art. 22 Prawa wodnego. Zatem budowa, utrzymanie i ochrona umocnień brzegowych należy do Urzędu Morskiego. Nawet wówczas, gdyby we wskazanym przepisie - art. 23 zamieszczono analogiczny zapis jak w przypadku art. 22 to i tak nie byłoby podstaw do obciążenia Gminy kosztami planowanego przedsięwzięcia. Gmina bowiem w żaden sposób nie przyczynia się do wzrostu kosztów utrzymania wód, ponieważ umocnienie jest odbudowywane na skutek zniszczeń spowodowanych destrukcyjnym działaniem wody, powodującym wymywanie gruntu ze skarpy koryta rzeki i tym samym zagrażającym stabilności przylegającej do krawędzi skarpy ulicy. Zniszczenia nie nastąpiły na skutek działań gminy. Odbudowywane umocnienia brzegowe powielają charakter istniejących, preferujących funkcję żeglowną rzeki. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor Urzędu Morskiego wniósł o jej uchylenie i dokonanie podziału kosztów przedsięwzięcia zgodnie z jego wnioskiem. Wskazał, że organ I instancji w wydanej decyzji nie uwzględnił następujących okoliczności: 1/ "zniszczone umocnienie brzegu nigdy nie należało do Urzędu Morskiego natomiast działka nr [...]jest własnością Skarbu Państwa", 2/ "linię brzegu stanowią zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnej tj. ścianki szczelnej z oczepem, a nie całe umocnienie", 3/ "budowla będzie wykonana na gruncie Skarbu Państwa, którego reprezentantem jest Prezydent Miasta ( działka nr [...]) w części lądowej". Organ I instancji nie uwzględnił również stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w piśmie z dnia 1 lipca 2007 r. w którym podkreślono konieczność wystąpienia do właściwego organu o pozwolenie wodnoprawne na wykonanie umocnień brzegowych z wnioskiem o podział kosztów między Urząd Morski i Miasto z powołaniem na art. 21 Prawa wodnego. Zdaniem odwołującego organ w wydanej decyzji nie ustosunkował się do powyższych argumentów i wskazanego pisma, a tym samym w jego ocenie naruszył art. 107 § 3 kpa. Wojewoda decyzją z dnia 29 czerwca 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i ustalił, że zobowiązanym do poniesienia kosztów przebudowy umocnienie brzegu M. W. przy ul. [...] w G. jest Urząd Morski w całości. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie wyrażało stanowiska zaprezentowanego w jego uzasadnieniu tj. poglądu, że koszty planowanej inwestycji powinien pokryć podmiot zobowiązany do tego ustawowo. Stanowiło to, w ocenie organu odwoławczego, podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał jednak, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku i dokonania podziału kosztów inwestycji, a zobowiązanym do ich poniesienia jest w całości wnioskodawca. Uzasadniając powyższe stanowisko organ w pierwszej kolejności wskazał na zapisy wynikające z ewidencji gruntów w odniesieniu do działek na których ma być wykonane umocnienie brzegowe: "działka nr [...]– rzeka M. W., zajmuje grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi i stanowi własność Skarbu Państwa, a jako władający występuje Urząd Miejski", "działka nr [...] – drogi, jest własnością Skarbu Państwa, a w wypisie nie wskazano władającego". Dalej organ wyjaśnił, że obecny zły stan techniczny brzegu rzeki jest następstwem destrukcyjnego działania wody, stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicy [...] ( działka nr [...] ) przebiegającej w odległości około 1,5 metra od skarpy rzeki ( działka nr [...]) oraz dla mieszkańców budynków położonych po przeciwnej stronie ulicy. Faktycznie działka nr [...], na której są projektowane prace remontowe jest skarpą brzegową M. W. i tworzy koryto rzeki. Sam wnioskujący określił zakres inwestycji jako wykonanie remontu umocnień prawego brzegu M. W. Organ stwierdził również, że projektowana m. in. ścianka szczelna z oczepem ma stabilizować podstawę skarpy i jest elementem umocnienia brzegu. Rzeka M. W. na odcinku przebudowywanych umocnień posiada status morskich wód wewnętrznych. Jest rzeką żeglowną, a jej brzegi narażone są na wzmożone falowanie od jednostek pływających oraz wezbrań sztormowych wód Zatoki G. Utrzymanie wód stanowi obowiązek ich właściciela, w tym przypadku Skarbu Państwa. W imieniu Skarbu Państwa prawa właścicielskie wykonują wskazane ustawowo organy. Wojewoda uznał, że brak wskazania w ewidencji gruntów władającego działką nr [...]nie oznacza, iż władającym jest Prezydent Miasta. Przypisywanie przez Urząd zarządu nad morskimi wodami wewnętrznymi Miastu jest niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazując na przepis art. 217 Prawa wodnego podkreślił konieczność wystąpienia przez Urząd do Starosty o uporządkowania zapisów w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki nr [...]przez ustawowe powierzenie sprawowania zarządu w imieniu Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zarzucanego naruszenia art. 80 i 107 § 3 kpa Wojewoda stwierdził, że na stronie 2 uzasadnienia decyzji organu I instancji zamieszczono wyczerpujące wyjaśnienia poparte stosownym komentarzem. Celem przedsięwzięcia jest utrzymanie wód a nie utrzymanie budowli, co sugeruje Urząd Morski. Powołanie się na stanowisko Ministra Infrastruktury nie mogło zostać uwzględnione, gdyż nie ma ono kompetencji do ferowania wykładni Prawa wodnego. W przedmiotowej sprawie można byłoby posiłkować się interpretacją Ministerstwa Środowiska bądź Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a takiej w sprawie nie ma. Na zakończenie organ odwoławczy stwierdził również, że uprawnienia właścicielskie w stosunku do gruntów pod morskimi wodami wewnętrznymi realizowane są z mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz zapisów art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 42 ust. 2 pkt 11 i 26 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej ( Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 ze zm. ) przez Urząd Morski. W skardze na powyższą decyzję Dyrektor Urzędu Morskiego wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że celem przedsięwzięcia jest utrzymanie wód i w tym zakresie wyjaśnił: "W istocie bowiem budowla będzie wykonana na gruncie Skarbu Państwa, którego reprezentantem jest Prezydent Miasta, a dodatkowo zaakcentowania wymaga fakt, że zniszczone umocnienie brzegu nigdy nie należało do Urzędu Morskiego". Następnie w treści skargi przytoczono treść przepisów art. 21 ust. 2 i 64 ust. 1a Prawa wodnego i stwierdzono, że "...korzyści, o których mowa w tym ostatnim przepisie, nie będzie odnosił tylko Urząd Morski. Przebudowa umocnień brzegu M. W. spowoduje wymierne korzyści po stronie Miasta w postaci zabezpieczenia ulicy [...]". Przyznano również fakt, że realizacja inwestycji przyczyni się do ochrony wód M. W. Skarżący ponowił również zarzut odwołania dotyczący pominięcia przez organy pisma Ministra Infrastruktury z dnia 1 lipca 2005 r., w którym wskazano na konieczność Urzędu wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o podział kosztów związanych z wykonaniem umocnień brzegowych. Zdaniem skarżącego "skoro korzyści z realizacji inwestycji odniesie nie tylko skarżący, lecz także Miasto, to również ten ostatni z organów powinien także ponosić koszty inwestycji". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stan faktyczny w sprawie jest całkowicie bezsporny. Skarżący nie kwestionował ustaleń organów dotyczących stanu istniejących umocnień brzegowych rzeki M. W. ani przyczyn ich zniszczenia tj. "destrukcyjnego" działania wody. Nie kwestionował również faktu, że to istniejące umocnienie brzegowe zniszczone wskutek działania wody zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na ulicy [...]w G. przebiegającej w odległości ok. 1,5 metra od skarpy rzeki i istniejącym po przeciwnej stronie tej ulicy zabudowaniom. Zatem to woda jest jedynym czynnikiem powodującym konieczność przebudowy istniejącego umocnienia brzegowego. Bezspornym również jest, że przebudowa umocnienia brzegu ma być zrealizowana częściowo na działce nr [...]i częściowo ( ścianka szczelna z oczepem, która ma stabilizować podstawę skarpy ) na działce nr [...]. Obie te działki należą do Skarbu Państwa, przy czym w odniesieniu do działki nr [...] w ewidencji gruntów nie wskazano podmiotu władającego gruntem. Organ ustalił jednak, a wnioskujący tego nie kwestionował, że działka nr [...] jest skarpą brzegową M. W. i tworzy koryto rzeki. Z załączonych do operatu wodnoprawnego map i szkiców wynika także, że ulica [...]urządzona jest na działce Gminy Miasta nr [...]i jak ustaliły organy, przebiega ona w odległości około 1,5 metra od skarpy rzeki ( działki nr [...]). W świetle powyższych ustaleń organy administracji uznając, że koszty przebudowy umocnienia brzegu obciążają w całości skarżącego prawidłowo rozstrzygnęły sprawę. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że koszty te w jakimkolwiek zakresie winien ponieść inny podmiot. W niniejszej sprawie - wbrew twierdzeniom skargi- art. 21 ust. 2 i 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne( Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nie znajdują zastosowania. Art. 21 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi: "Obowiązek utrzymywania tworzących brzeg wody budowli lub murów niebędących urządzeniami wodnymi należy do ich właścicieli, a w kosztach utrzymania tych budowli lub murów właściciel wody uczestniczy proporcjonalnie do odnoszonych korzyści. Podziału kosztów dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego." Z treści powyższego przepisu wynika, że dotyczy on zupełnie innej sytuacji niż ta, która jest przedmiotem sprawy. Cytowany zapis odnosi się bowiem do takich budowli lub murów, które jednocześnie tworzą brzeg wodny, a nie są urządzeniami wodnymi. Odnosi się on zatem do takich obiektów jak np. drogi, wiadukty, tunele, linie kolejowe i inne budowle usytuowane na linii brzegu wody. Ich utrzymywanie, co do zasady, jest obowiązkiem ich właścicieli, jednak w kosztach tego utrzymania powinien także uczestniczyć właściciel wody odpowiednio do odnoszonych korzyści. W niniejszej sprawie ulica [...]nie stanowi jednocześnie brzegu wody, jest urządzona na działce nr [...] położonej w pewnej odległości od skarpy rzeki ( dz. Nr [...]). Również planowana przez skarżącego przebudowa umocnienia brzegu nie przewiduje takiego zakresu prac, które wiązałyby się z koniecznością wykonania pewnych elementów tej ulicy ( muru oporowego drogi, zmiany nawierzchni...itp. ). W sytuacji gdyby ulica [...] stanowiła brzeg wody to wówczas – stosownie do wskazanego przepisu – obowiązek jej utrzymywania obciążałby Gminę jako jej właściciela. W przypadku zatem remontu ulicy, czy jej przebudowy i związanej z tym konieczności wykonania prac wzmacniających brzeg, w kosztach związanych z tą inwestycją winien uczestniczyć właściciel wody proporcjonalnie do odniesionych korzyści. W niniejszej sprawie ulica [...] nie tworzy brzegu rzeki M. W., a istniejące i projektowane umocnienie brzegu jest urządzeniem wodnym. Zatem w sprawie w ogóle nie chodzi o podział kosztów "budowli lub murów tworzących brzeg wody i niebędących urządzeniami wodnymi" Stąd powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania. Do urządzeń wodnych i uczestnictwa w kosztach ich utrzymywania odnosi się natomiast wskazany w skardze przepis art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego, który stanowi: "W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego". Kluczowe jest w tym przypadku sformułowanie "ten, kto odnosi korzyści z urządzenia wodnego". Zdaniem Sądu, "korzyść" o której mowa w tym przepisie nie może polegać na usunięciu zniszczeń spowodowanych działaniem samej wody. Korzyści tej nie można bowiem wiązać ani z likwidacją szkody, ani z zapobiegnięciem jej powstaniu. W niniejszej sprawie natomiast niespornym jest, że to wartkość i siła rzeki spowodowała zniszczenie istniejącego umocnienia brzegu i to w takim stopniu, że jego obecny stan zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na ulicy [...] w G. i położonym przy tej ulicy zabudowaniom. Usunięcie skutków "destrukcyjnego" działania wody nie jest równoznaczne z odniesieniem korzyści, o których mowa w tym przepisie, lecz przywróceniem stanu jaki istniał uprzednio i którego zachowanie jest obowiązkiem właściciela wody. Skarżący twierdzi w skardze, że "korzyści z planowanej przebudowy umocnienia nie będzie odnosił tylko Urząd Morski, ale również Miasto w postaci zabezpieczenia ulicy [...] i że skoro korzyści z realizacji inwestycji odniesie nie tylko skarżący, lecz także Miasto, to również ten ostatni z organów powinien także ponosić koszty inwestycji". Powyższe twierdzenie świadczy o błędnym rozumieniu przez skarżącego pojęcia "korzyści", którym posługuje się ustawodawca w art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego. Po pierwsze pojęcia tego nie można w ogóle odnosić do działania skarżącego, który jest terenowym organem administracji morskiej i którego ustawowym obowiązkiem jest budowa, utrzymywanie i ochrona umocnień brzegowych ( art. 38 ust. 1 pkt 2 oraz art. 42 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej – Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 oraz art. 23 ustawy Prawo wodne ). Skarżący jest zatem obowiązany do wykonania inwestycji bez względu na własne korzyści, lecz z uwagi na interes publiczny. Z kolei wskazywana korzyść Miasta miałaby polegać na tym, że ulica [...] zostanie właściwie zabezpieczona przed działaniem wody, a istniejące umocnienie brzegowe nie będzie nadal stanowić zagrożenia ani dla ruchu drogowego, ani dla budynków położonych po przeciwnej stronie tej ulicy. Zatem "korzyść" Miasta wiąże się wyłącznie z tym, że skarżący jako organ reprezentujący właściciela wody ( Skarb Państwa ) zapobiegnie dalszemu "destrukcyjnemu" działaniu wody, które spowodowało zniszczenie istniejących umocnień brzegowych. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność nie stanowi jednak o korzyści Miasta w rozumieniu art. 64 ust. 1 a ustawy. Uchybienia skarżącego jako organu administracji morskiej w wykonywaniu swoich obowiązków polegających na utrzymywaniu wody tj. dopuszczenie do takiego stanu umocnienia brzegu, że zagraża ono bezpieczeństwu ulicy [...] i budynkom położonym po przeciwnej stronie tej ulicy nie mogą skutkować uznaniem, że przebudowa umocnienia i związana z tym poprawa warunków bezpieczeństwa powoduje korzyści z planowanej inwestycji dla właściciela ulicy i właścicieli budynków. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że podstawą uwzględnienia wniosku nie mógł być fakt, że część umocnienia brzegu ma być wykonana na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa. W tym zakresie wyjaśnienia i wskazania organu odwoławczego dotyczące konieczności uporządkowania zapisów w ewidencji gruntów są prawidłowe. Stosownie bowiem do treści art. 217 ust. 2 Prawa wodnego to skarżący winien wystąpić z wnioskiem do właściwego organu ( starosty ) o wydanie decyzji w przedmiocie przekazania mu w trwały zarząd działki nr [...] stanowiącej skarpę i koryto rzeki M. W. Również prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, co do charakteru pisma Ministra Infrastruktury z dnia 1 lipca 2005 r. Przedmiotowe pismo nie mogło skutkować uwzględnieniem przez organy wniosku skarżącego w sytuacji gdy brak było do tego podstaw w przepisach ustawy Prawo wodne. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.