II SA/Gd 664/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. S. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie przedłożenia zamiennego projektu budowlanego oraz wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 21 lutego 2007 r., nr [...]; 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących G. S. i K. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 lutego 2007 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na G. i K. S., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 sierpnia 2007 r.: 1. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą wybudowanego na terenie działki nr [...] w B., zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3. wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu wszystkich otworów okiennych w ścianach przedmiotowego budynku zwróconych w stronę granicy z działką nr [...] w B., w odległości mniejszej niż 4 metry od tej granicy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 3 marca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy z dnia 1 sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Inwestorzy realizując roboty budowlane istotnie odstąpili od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 9 kwietnia 1996 r., poprzez wprowadzenie dodatkowej kondygnacji, to jest podpiwniczenie budynku oraz poprzez zmianę usytuowania obiektu, to jest przybliżenie ściany zewnętrznej z otworami okiennymi na odległość 2,5-3m oraz drugiej ściany na odległość 2m, od granicy z działką nr [...] w B. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał usytuowanie budynku w odległości 4m od ww. działki. W ocenie organu w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami, należy w pierwszej kolejności zamurować otwory okienne w ścianach zwróconych w stronę granicy z działką nr [...]. Opisane niezgodności z przepisami oraz istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę stanowiły podstawę do rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji G. i K. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, że budynek został wykonany zgodnie z projektem i odebrany przez Burmistrza Gminy. Odstępstwa od projektu budowlanego znane były organowi dokonującemu odbioru, a ich charakter nie narusza bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego uniemożliwiających eksploatację budynku. W ocenie odwołujących usytuowanie otworów okiennych skierowanych na drogę nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i zobowiązanie odwołujących do uregulowania stanu prawnego z sąsiadami w sposób wystarczający zapewniłoby możliwość eksploatacji domu w dotychczasowy sposób. Zamurowanie otworów okiennych spowoduje brak możliwości eksploatacji zamurowanych pomieszczeń jako mieszkalnych, co w rażący sposób naruszy zasady współżycia społecznego i cel w jakim budynek został wybudowany. Decyzją z dnia 9 września 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżona decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin do dnia 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zmianę usytuowania obiektu oraz wykonanie nieprzewidzianego w projekcie budowlanym podpiwniczenia budynku należało uznać za istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wykonane w przedmiotowym budynku otwory okienne w ścianie od strony działki nr [...] naruszają obowiązujące w okresie wydanego pozwolenia na budowę, jak i aktualnie obowiązujące przepisy w zakresie odległości budynków od granic działki. Tak więc doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem wymaga likwidacji otworów okiennych od strony działki nr [...], zatem nakaz ich zamurowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jest prawnie uzasadniony. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji podniósł, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wdrożenia trybu z art. 51 ustawy – Prawo budowlane niezależnie od okresu zakończenia budowy obiektu budowlanego. Ponadto podniósł, że działka nr [...] w całości stanowi działkę budowlaną, nie ma zatem znaczenia, że jej część stanowi dojazd do drogi. W skardze na powyższą decyzję G. i K. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie: - art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że zmiana usytuowania budynku poprzez przybliżenie ściany z otworami okiennymi do granicy działki nr [...] stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 51 ust. 7 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym, mimo zakończenia robót budowlanych w 2002 r., zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 3, zamiast art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przesunięcie całego budynku o ok. 2 m w stronę granicy z działką sąsiednią nie stanowiło istotnego odstępstwa o uzyskanego pozwolenia na budowę. Dokonanie powyższych zmian spowodowane było chęcią racjonalnego wykorzystania ukształtowania terenu. Organy obu instancji nie uzasadniły swego stanowiska, że wskazane zmiany stanowią istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Nie wzięły także pod uwagę, że część działki nr [...] przylegająca bezpośrednio do działki skarżących wykorzystywana jest jako droga dojazdowa, zaś budynek posadowiony na tej działce znajduje się w odległości większej niż 8 metrów od budynku skarżących. Tym samym, naruszenia przez skarżących warunku minimalnej odległości ścian budynku z otworami okiennymi od granicy działki, nie sposób uznać za istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, wymagające wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący wskazali, że w 1996 roku uzyskali zgodę właścicieli działki nr [...] na przybliżenie budynku do granicy działki, co zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami stanowiło jeden z warunków pozwalających na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m, ale nie mniejszej niż 1,5m od granicy. Zdaniem skarżących obecne usytuowanie budynku na ich działce nie wpływa na wykonywanie prawa własności właścicieli działki nr [...]. Skarżący podnieśli również, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane są prowadzone niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a następnie zostaną na podstawie art. 50 ust. 1 tejże ustawy, wstrzymane. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane nie są wykonywane, a sama budowa została zakończona w 2002 roku. Do robót zakończonych znajduje zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, który nakazuje odpowiednie stosowanie jedynie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, nie zaś pkt 3. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i potwierdził, że budynek został zbudowany z odstępstwami, wskazał, że mają one charakter nieistotny, bowiem nie szkodzą sąsiadom. Oświadczył, że problemem jest zamurowanie okien, natomiast można dostosować projekt części piwnicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. W sprawie bezsporne jest, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] w B., stanowiącej własność skarżących, został wybudowany w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy z dnia 9 kwietnia 1996 r. udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego. Budowa budynku została zakończona. Ustalenie, że budynek został podpiwniczony oraz że w ścianie zewnętrznej znajdującej się w odległości od 2m do 3m od granicy z sąsiednią działką budowlaną zostały wykonane otwory okienne, obligowało właściwe organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Wskazać w tym miejscu należy, że w związku z treścią art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, brak jest podstaw, aby art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy i następnie art. 51 ust. 3 albo 4, stosować w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, do użytkowania których można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, zostały zakończone. Zatem, odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należało uznać, że przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie. W stosunku do stwierdzonego odstępstwa polegającego na wykonaniu otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w odległości od 2 do 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, zachodził przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy – Prawo budowlane. Stanowi on, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Budowa budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości 2-3m od granicy z sąsiednią działką budowlaną niezgodne jest z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz.690 z 2002r. ze zm.)., jak również obowiązującego, w trakcie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140). Zgodnie z tymi przepisami odległość zabudowy od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić co najmniej 4m dla budynków zwróconych ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Z uwagi zaś na zakończenie przedmiotowej budowy, w myśl art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, oczywistym jest, że nie może być wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Odpowiednie zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji, która ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w stosunku do usytuowania budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż określona wyżej wymienionymi przepisami prawa, organy rozstrzygające winny były wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, nakładając na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jedynie na marginesie czynionych rozważań wskazać w tym miejscu należy, że podnoszona przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji okoliczność, iż wykonanie tak nałożonego obowiązku uniemożliwi eksploatację zamurowanych pomieszczeń mieszkalnych, nie może stanowić podstawy do odstąpienia przez właściwy organ od prowadzenia postępowania legalizacyjnego, jednak dla zapewnienia funkcjonalności pomieszczeń, przy jednoczesnym zachowaniu warunków dotyczących odległości ściany budynku od granicy działki sąsiedniej, istnieje możliwość wykonania obowiązku, np. poprzez montaż luksferów, o ile właściwy organ takie rozwiązanie zaakceptuje. Również okoliczność, że część działki sąsiedniej przylegająca do działki skarżących jest wykorzystywana jako dojazd do drogi, jak również oddalenie budynku na działce sąsiedniej od budynku skarżących, nie uzasadniają odstąpienia od postępowania legalizacyjnego, albowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują tego typu przesłanek. Ustalenie, że w ścianie budynku zbliżonej do granicy z sąsiednią działką budowlaną na odległość mniejszą niż prawem dopuszczalna, wykonane są otwory okienne, wymaga doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, bez względu na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej. Z kolei odnośnie realizacji przedmiotowego budynku z wykonaniem podpiwniczenia, w sytuacji, gdy projekt budowlany podpiwniczenia nie przewidywał, uznać należy, że stanowi to istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Dotyczy bowiem charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku mieszkalnego, takich jak kubatura, wysokość, liczba kondygnacji. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, bark jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego została wydana decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy o pozwoleniu na użytkowanie, zachodzi możliwość zastosowania właściwego trybu z art. 51 ustawy – Prawo budowlane, jednak dopiero na etapie przeprowadzenia kontroli obowiązkowej, o której mowa w art. 59a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w powyższym zakresie, wymierza się karę. W przypadku jej wymierzenia właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (art. 59f ust. 6 ustawy – Prawo budowlane). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego rozstrzygną w przedmiocie stwierdzonych odstępstw w budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, w zgodzie z przyjętą w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie trzecim sentencji wyroku, zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu poniesionych przez skarżących kosztów wpisu sądowego.