II SA/Gd 664/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Województwa na decyzję Wojewody z dnia 9 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z 31 marca 2011 r. orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz W. W. odszkodowania w kwocie 34.630 zł za przejętą na własność Województwa P. nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 130 m2, obręb [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 104 Kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 kwietnia 2007r. został zatwierdzony projekt podziału, stanowiącej własność W. W. nieruchomości - działki nr [...], położonej w G. przy ul. Ś., obręb [...], w wyniku którego to wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 130 m2 pod poszerzenie ul. Ś. - drogi wojewódzkiej. Własność tej działki przeszła na rzecz Województwa P. z dniem 8 czerwca 2007r. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z uwagi na brak porozumienia w kwestii ustalenia odszkodowania, W. W. wnioskiem z dnia 23 grudnia 2009r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania. Organ I instancji stwierdził, że ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ dokonał oceny operatu pod względem formalnym, bo tylko do tego był uprawniony. Zdaniem organu nie jest możliwe, aby w postępowaniu administracyjnym przeciwstawiać operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu I instancji inną wycenę. Jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do wartości wynikającej z innego operatu szacunkowego nie jest możliwe. W odwołaniu od tej decyzji Województwo P. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym niedokonanie właściwej oceny operatu szacunkowego. W szczególności zaś zakwestionowano podwyższenie wartości cen transakcyjnych wziętych do porównania o 8,38%, gdyż rynek lokalny w przedmiotowym zakresie i okresie nie odnotował wzrostu wartości. Nadto wskazanie, że wyliczeń dokonał profesjonalny program komputerowy jest niewystarczające, gdyż powinno być to udowodnione wyliczeniem arytmetycznym. W związku z tym skarżący wniósł o ustalenie odszkodowania w wysokości 26.000 zł, a więc zgodnie z operatem sporządzonym na potrzeby rokowań. Wojewoda decyzją z 9 czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji również dokonał formalnoprawnej oraz funkcjonalnej analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość działki nr [...] wynosi 34.630 zł. Organ stwierdził że nie może wnikać w merytoryczną treść operatu. Po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że operat spełnia wymogi formalne. Nie zgodził się przy tym ze skarżącym, że poziom trendu czasowego jest niewiarygodny. Kwestia trendu czasowego wyjaśniona została przez rzeczoznawcę w piśmie z 2 lutego 2011 r. i te wyjaśnienia, w ocenie organu, są wystarczające, zwłaszcza że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na nieracjonalność i nierzeczywistość takiego wzrostu cen. Ponadto pełnomocnik Województwa nie stawił się na rozprawę administracyjną w dniu 10 lutego 2011 r. Zastrzeżenia do operatu powinny mieć charakter obiektywny, a nie wynikać jedynie z niezadowolenia. Nadto organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy, na który powołuje się Zarząd Województwa nie został przez niego ujawniony, więc nie stanowił dowodu w sprawie. Ponadto utracił swoją aktualność z powodu upływu czasu. Województwo P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 77 Kpa w związku z art. 7 i 80 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania w wysokości 26.000 zł. W uzasadnieniu wskazano na błędną ocenę operatu szacunkowego w zakresie trendu czasowego oraz brak wezwania skarżącego do przedłożenia poprzedniego operatu, który powinien być dowodem w sprawie. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał nadto, że skoro operat szacunkowy sporządzony na potrzeby rokowań miałby stanowić przeciwdowód w sprawie, to powinien zostać ujawniony przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej (nie może zmieniać zaskarżonych decyzji), a jedynie do kontrolowania, czy organy administracji, przy wydawaniu rozstrzygnięcia, prawidłowo zastosowały normy prawa administracyjnego. Z tego względu Sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi dotyczącego zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wydzielona ze stanowiącej własność W. W. nieruchomości - działki nr [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia z dnia 26 kwietnia 2007r., pod poszerzenie ul. Ś. - drogi wojewódzkiej, działka nr [...] o powierzchni 130 m2 z mocy prawa przeszła na własność Województwa P. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, wydzielone pod gminne drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie od gminy w wysokości uzgodnionej między nim a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania należy zatem stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie zaś do § 36 ust. 3 przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nadto zgodnie z § 55 ust. 2 operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z powyższych przepisów wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest zatem określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Organ administracji winien zatem wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 505/09, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wyjaśniono zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości odnośnie wartości cen transakcyjnych nieruchomości wziętych do porównania. Z operatu szacunkowego nie wynika, dlaczego rzeczoznawca przyjęła takie a nie inne wartości cen transakcyjnych. Organ I instancji co prawda zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie tej kwestii, jednakże udzielona w piśmie z 2 lutego 2011 r. odpowiedź niczego nie wyjaśnia. Rzeczoznawca stwierdziła bowiem, że analiza zmian cen nieruchomości w czasie i obliczony trend zostały wykonane w oparciu o profesjonalny program do celów wyceny "Walor" posiadający aplikacje statystyczne. Takie wyjaśnienie jest nie do zaakceptowania, ponieważ to rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, a to że wspomaga się programem komputerowym nie ma znaczenia. Operat jest w istocie sprawozdaniem z wyceny nieruchomości, z którego między innymi powinno jasno wynikać, jakimi danymi rzeczoznawca się posługiwał i w jaki sposób je wykorzystał. Kwestia ta nie została także wyjaśniona podczas rozprawy administracyjnej, na której była obecna rzeczoznawca. Fakt nieobecności skarżącego nie zwalniał organu I instancji z wyjaśnienia tej kwestii. Okoliczności te zostały zaakceptowane przez Wojewodę, co stanowi naruszenie wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił również dokładnie okoliczności uwzględnionych przy wycenie nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przyjętego toku obliczeń, mimo konkretnych zarzutów skarżącego, dotyczących w szczególności korekty cen ze względu na trend czasowy, poprzestając jedynie na oświadczeniu rzeczoznawcy, że dokonane zostały w oparciu o program komputerowy. Brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia z kolei dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Nie jest natomiast zasadny zarzut, że organy administracji powinny były wezwać skarżącego do przedłożenia operatu sporządzonego na potrzeby rokowań w sprawie odszkodowania. Po pierwsze, operat ten mógłby być jedynie jednym z dowodów w sprawie, jednakże nie mógłby stanowić podstawy ustalenia odszkodowania z przyczyn wskazanych powyżej. Po drugie, zgodnie z cytowanym powyżej art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym zauważyć należy, że spoczywający na organie administracji obowiązek wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego sprawy ograniczony jest siłą rzeczy do uzyskania dowodów mających istotne znaczenie i niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Takim dowodem w sprawie niniejszej jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Tym samym to na stronie postępowania spoczywa obowiązek zgłaszania dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie konsekwencje prawne, o których to jej wiadomo lub jest w ich posiadaniu. Wskazany przepis stanowi bowiem wyraźnie, że organ podejmuje czynności z urzędu lub na wniosek stron. W przedmiotowym postępowaniu skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby rokowań. Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że orzekające w sprawie organy administracji były zobowiązane do przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu z urzędu. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego, zgodnie powyższymi wskazaniami Sądu. Szczególną uwagę organ winien zwrócić na kwestię trendu czasowego wartości cen transakcyjnych nieruchomości wziętych do porównania. Dopiero po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, organ II instancji podejmie rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania.