II SA/Gd 664/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewody z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 11 maja 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z 17 stycznia 2012 r. R. S. wystąpił o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w G., przy ul. D. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 1853 m2, dla której Sąd Rejonowy G. – P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postanowieniem z 11 maja 2012 r. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zawiesił postępowanie administracyjne w w.w. sprawie, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r., nr 175, poz. 1459 ze zm.) jeżeli wcześniej niż w okresie dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia przyjmuje się wartość określoną dla celów tej aktualizacji. Organ I instancji podał, że wypowiedział 30 grudnia 2010 r. dotychczas obowiązującą opłatę roczną za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, a jej wartość rynkowa została określona – dla potrzeb aktualizacji opłaty – w operacie szacunkowym z 29 grudnia 2010 r. W toku postępowania organ ustalił, że w 2011 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej, dokonana wypowiedzeniem z 30 grudnia 2010 r., jest nieuzasadniona. Postępowanie w tym zakresie, toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, jeszcze nie zostało zakończone. W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej stanowi zagadnienie wstępne dla toczącej się sprawy, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na powyższe postanowienie R. S. złożył zażalenie, domagając się jego uchylenia i wydania rozstrzygnięcia co do istoty. W postanowieniu z 29 sierpnia 2012 r. Wojewoda zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał stan faktyczny, na tle którego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia. Następnie, oceniając zasadność postanowienia o zawieszeniu postępowania wydanego w niniejszej sprawie podał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika także, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Nadto, w ocenie organu odwoławczego należy przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji podkreślił, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Następnie organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 83), zgodnie z którym jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty z tytułu tego przekształcenia, przyjmuje się wartość określoną dla celów tej aktualizacji. Wskazano, że organ I instancji pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. wypowiedział R. S. dotychczas obowiązującą opłatę roczną za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości, przy czym jej wartość rynkowa dla potrzeb tej aktualizacji, została określona operatem szacunkowym sporządzonym dnia 29 grudnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie ustalono, że w toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w 2011 r. R. S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki dokonana wypowiedzeniem z 30 grudnia 2010 r., jest nieuzasadniona. Ta ostatnia sprawa nie została zakończona rozstrzygnięciem Kolegium. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania, ponieważ istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej ustalenia zasadności aktualizacji z 2011 roku, a określeniem wartości prawa własności nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wobec rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zawieszonym zaskarżonym postanowieniem Prezydenta Miasta. W skardze na powyższe postanowienie R. S. domagał się uchylenia zarówno postanowienia organu odwoławczego, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania - zasad ogólnych określonych w art. 6, art. 7 i art. 35 kpa, polegającą na zaniechaniu ustawowego obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym, jak i prawnym i tym samym nie ustalenie stanu rzeczywistego sprawy oraz zaniechanie załatwienia sprawy w terminie i niezwłocznie jako, że stan faktyczny i prawny mógł być wiarygodnie ustalony już przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego, gdyż materiał dowodowy mogą tworzyć również dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania; 2) naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu postanowienia, a w szczególności nie wyjaśnienie przyczyn pominięcia dowodu z operatu szacunkowego dostarczonego przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty za przekształcenie; 3) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 10, 75, 77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnych ze słusznym interesem strony i bezpodstawne pominięcie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego zawnioskowanego przez stronę i dostarczonego przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania oraz przez błędne przyjęcie, że wartość nieruchomości może być ustalona tylko w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego; 4) naruszenie art. 15 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku dokonania własnych ustaleń przez organ II instancji i ograniczenie ustaleń faktycznych do ustaleń organu I instancji, które były błędne i niezgodne z rzeczywistością, pomimo zarzutów strony w zażaleniu w tym przedmiocie; 5) naruszenie art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo istnienia przesłanek jego uchylenia, jako że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości; 6) naruszenie art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) przez przyjęcie, że kwestionowany przez stronę operat szacunkowy z 29 grudnia 2010 r. w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, będzie nadawał się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i będzie aktualny pomimo, że od czasu jego sporządzenia na dzień wydania postanowienia upłynęło 18 miesięcy; 7) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej ustalenia zasadności aktualizacji z 2011 roku a określeniem wartości prawa własności nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia, gdyż rozstrzygnięcie Kolegium stanowi zagadnienie wstępne wobec rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zawieszonym zaskarżonym postanowieniem Prezydenta Miasta, podczas gdy oba postępowania mają charakter postępowań równoległych i wydanie rozstrzygnięcia przez Kolegium lub sąd powszechny nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a ustalenia dowodowe Kolegium czy sądu nie stanowią zagadnienia wstępnego albowiem ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych a nie prawnych; 8) naruszenie art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji gdy postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest w toku, to dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia należy przyjąć wartość nieruchomości, która dopiero w przyszłości będzie ustalona przez Kolegium lub sąd, podczas gdy ustawodawca mówi o dokonanej aktualizacji a nie o postępowaniu w toku; 9) naruszenie art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to nie zakończone postępowanie o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości niż w wypowiedzeniu opłaty; 10) naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez jego pominięcie i błędne przyjęcie, że ustalenie wartości nieruchomości nie leży w zakresie ustaleń faktycznych organu niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy o przekształcenie, lecz jest to zagadnienie wstępne leżące w gestii Kolegium lub sądu; 11) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia i pominięcie okoliczności, że wyrokiem z 13 października 2011 r. Sądu Okręgowego w G. w sprawie o sygn. akt [...] została dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a wartość nieruchomości dla celów tej aktualizacji została określona w opinii biegłego sądowego P. N. – w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego; 12) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, które wpłynęły na podstawę rozstrzygnięcia przez przyjęcie, że strona w 2011 r. złożyła do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki nr [...] dokonana wypowiedzeniem z dnia 30 grudnia 2010 r. jest nieuzasadniona, podczas, gdy strona złożyła w grudniu 2010 r. wniosek o dokonanie aktualizacji tejże opłaty w związku z obniżeniem wartości rynkowej prawa własności tejże nieruchomości a następnie wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja tej opłaty jest uzasadniona w innej wysokości niż w wypowiedzeniu z dnia 30 grudnia 2010 r. Zatem przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium nie będzie zasadność aktualizacji z 2011 r. jak ustalił Wojewoda w toku niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania określające zakres czynności organu, w szczególności dotyczące przeprowadzenia i oceny dowodów oraz udziału strony w postępowaniu i żądania strony przeprowadzenia dowodu, jak również terminu załatwienia sprawy. Uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono w skardze, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżanego rozstrzygnięcia nie odniósł się do sformułowanych przez stronę w zażaleniu zarzutów oraz błędnie i niezgodnie z rzeczywistością powtórzył za organem I instancji, że strona w 2011 r. złożyła do Kolegium wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki, dokonana wypowiedzeniem z 30 grudnia 2010 r., jest nieuzasadniona. Takiego wniosku zaś strona nie złożyła. Wojewoda nie dokonał żadnych własnych ustaleń oraz pominął okoliczność, że wyrokiem z 13 października 2011 r. Sąd Okręgowy w G. w sprawie o sygn. akt [...] dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości a jej wartość dla celów aktualizacji została określona w opinii biegłego sądowego P. N. w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Dalej skarżący wskazał, że z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest obowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia, stosując odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powoływanej dalej jako u.g.n.). Skarżący argumentował, że powołany przepis art. 67 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest zaś opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, w ocenie skarżącego, że wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę, jednakże organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego przez stronę, jeżeli nie zmierza on do przewlekłości postępowania, a wręcz przeciwnie do rozpoznania sprawy w terminie ustawowym i bez zbędnej zwłoki. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia nie przeprowadził dowodu z operatu szacunkowego z 3 stycznia 2012 r. - opinii biegłego P. N. zawnioskowanego przez stronę i złożonego do akt sprawy wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie przekształcenia, czym naruszył przepisy postępowania. Operat ten został sporządzony dla celu ustalenia opłaty za przekształcenie i określał wartości aktualne na dzień złożenia tegoż wniosku. Następnie skarżący argumentował, że wykładnia art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego dla innych celów (np. aktualizacji opłaty rocznej), i to nawet jeśli upłynął okres 12 miesięcy. Przepis ten jednak nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku ustalania wysokości opłaty za przekształcenie w oparciu o wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto, ustawodawca w przepisie tym wyraźnie wskazuje na już dokonaną aktualizację a nie na będące w toku postępowanie, którego przedmiotem jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Aktualizacja jest dokonana, gdy użytkownik wieczysty nie kwestionuje jej zasadności albo wysokości. Do czasu prawomocnego ustalenia wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej aktualizacja nie jest dokonana i użytkownik wieczysty uiszcza opłatę w dotychczasowej wysokości ustalonej w oparciu o nieaktualną wartość prawa własności gruntu. Zdaniem skarżącego, do należytego ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia należy przyjąć wartość prawa własności nieruchomości aktualną na dzień wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia. Dlatego przepisu ust. 13 art. 4 ustawy, w ocenie skarżącego, nie można interpretować w oderwaniu od przepisu ust. 2 tegoż artykułu i z pominięciem celu, dla którego przepis ten racjonalny ustawodawca ustanowił. Przepis ust. 13 art. 4 tejże ustawy miał bowiem na celu z jednej strony przyspieszenie załatwienia sprawy (wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia w sytuacji stabilności cen rynkowych nieruchomości) oraz wyeliminowanie zbędnych kosztów postępowania (ponoszenia kosztów sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy wartość prawa własności może być ustalona w oparciu o operat sporządzony dla celów ostatniej aktualizacji, gdyż wartość nieruchomości nie uległa zmianie, nadał jest aktualna). Wniosek strony o przekształcenie w niniejszej sprawie został złożony, kiedy operat szacunkowy będący podstawą wypowiedzenia opłaty rocznej był już nieaktualny a faktem powszechnie znanym jest, że ceny rynkowe nieruchomości od 2008 r. maleją o co najmniej kilkanaście procent w stosunku rocznym. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania wobec faktu, że organ ten bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego w celu ustalenia opłaty za przekształcenie wywodząc, że jest to kwestia stanowiąca zagadnienie wstępne. Tymczasem, ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych a nie prawnych, a w konsekwencji - ustalenie to nie stanowi zagadnienia prawnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o dokonanie aktualizacji opłaty rocznej to dwa odrębne postępowania załatwiane w różnych procedurach. Organ rozpoznając sprawę orzeka według stanu prawnego i faktycznego aktualnego w chwili podejmowania decyzji. W tej sytuacji nie można mówić o bezpośrednim związku przyczynowym pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a zakończeniem postępowania przed Kolegium czy sądem cywilnym w sprawie o ustalenie wysokości opłaty rocznej, gdyż nie jest to kwestia prawna, bez której organ nie może rozpatrzyć sprawy w ogóle. Wskazując na powyższe strona podniosła, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie i bezczynność organów naruszają przepisy postępowania, gdyż w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa prawidłowo zinterpretowanego, możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia i w związku z tym zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta winny być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się oddalenia skargi, wskazując na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, tj. art. 7,77 § 1 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Będące przedmiotem oceny Sądu postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 17 stycznia 2013r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o przepis art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). We wniosku tym skarżący oświadczył, że zgłasza wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w G., przy ul. D. [...], działka nr [...]. Do wniosku został załączony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P. N. z dnia 3 stycznia 2012r. określający różnicę wartości nieruchomości dla celu ustalenia opłaty za przekształcenie w wysokości 337.800zł. Jednocześnie skarżący wskazał, że w związku z postępowaniem w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego tejże nieruchomości gruntowej opłata ta została ostatecznie określona w wartości określonej przez tegoż rzeczoznawcę, której właściciel nie zakwestionował. Nadto z niekwestionowanych twierdzeń skarżącego wynika, że na skutek wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dokonanego przez Prezydenta Miasta w dniu 16 października 2008r. wysokość tej opłaty została ostatecznie ustalona przez Sąd Rejonowy w G. począwszy od dnia 1 stycznia 2009r. w kwocie 19.362zł wyrokiem z dnia 13 października 2011r. (sygn. Akt [...]). Skarżący nadto podał, że pismem z dnia 3 grudnia 2010r. w trakcie ww. postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000r., nr 46, poz. 543 ze zm.) wniósł o dokonanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, powołując się na znaczny spadek cen nieruchomości i wobec przedłużającego się postępowania sądowego. Do wniosku skarżący załączył operat szacunkowy określający wartość rynkową działki nr [...] na listopad 2010r. w kwocie 607.300zł i powołując się na powyższe skarżący wniósł o ustalenie począwszy od dnia 1 stycznia 2011r. opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w kwocie 18.219zł. Następnie w dniu 30 grudnia 2011r. Prezydent Miasta wypowiedział skarżącemu wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste począwszy od dnia 1 stycznia 2011r. i przedłożył ofertę nowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ww. działki w kwocie 20.951,88zł. Wartość nieruchomości, dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej została określona w operacie szacunkowym z dnia 29 grudnia 2010r., na kwotę 698.396zł (698.396x3% = 20.951,88zł). Skarżący nie zgodził się z wysokością zaproponowanej opłaty i wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości niż wskazana w wypowiedzeniu z dnia 30 grudnia 2010r., na dowód czego skarżący powołał się na ww. operat określający wartość nieruchomości na listopad 2010r. na kwotę 607.300zł. - organy wskazywały, że wniosek do SKO dotyczy ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie gruntu działki nr [...], dokonana wypowiedzeniem z dnia 30 grudnia 2010r. jest nieuzasadniona. Odpis tego wniosku nie został złożony do akt sprawy. Organy uznały, że w związku z nierozpoznaniem wniosku skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istnieją podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej ustalenia zasadności aktualizacji z 2011r. a określeniem wartości prawa własności nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzygniecie tej sprawy będzie bowiem stanowiło podstawę rozstrzygnięcia w zawieszanym postępowaniu administracyjnym. Zatem przedmiotem postępowania jest ocena legalności postanowienia Wojewody z dnia 29 sierpnia 2012r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa, który stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny wydanego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeśli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko skarżącego zawarte w jego skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy na przedmiot niniejszego postępowania, który został zainicjowany wyżej opisanym wnioskiem skarżącego z dnia 17 stycznia 2012r. Podstawę prawną dla jego rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r., nr 83). W zakresie dotyczącym ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustawa stanowi w art. 4 ust. 1 i 2, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowiący podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 4 ust. 13 stanowi, że jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Tryb ustalania opłaty za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste regulowany jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartymi w przepisach art. 71 i nast., przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią również o podstawach jej aktualizacji i ustalaniu jej ostatecznej wysokości. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie wysokości opłaty rocznej, jak też jej aktualizacja w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż ustalenie wysokości opłaty, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy a więc opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie ustalenia wysokości opłaty i jej aktualizacji za nieruchomość oddaną w użytkowanie wieczyste, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią samodzielną podstawę rozstrzygnięcia. Ustawodawca przewidział natomiast, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalenia opłaty z tego tytułu, może być wykorzystana ustalona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, jednakże pod warunkiem, że jej aktualizacja była dokonana w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Jeżeli natomiast taka aktualizacja nie była dokonana należy opłatę ustalić stosownie do postanowień ustawy z 2005r.Postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej będące w toku, tak jak w rozpoznawanej sprawie, są postępowaniami prowadzonymi w innej sprawie. W trakcie tych postępowań opłata będzie dopiero ustalona, nie są to więc aktualizacje opłaty rocznej, które zostały już dokonane, a więc nie stanowią one podstawy dla ustalenia wysokości opłaty ustalanej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że aktualizacja jest dokonana gdy użytkownik wieczysty nie kwestionuje jej zasadności lub wysokości. W niniejszej sprawie z twierdzeń skarżącego oraz organu wynika, że aktualizacja nie została dokonana, gdyż na skutek jej kwestionowania przez skarżącego sprawa jej ustalenia zawisła przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne będące podstawą dla zawieszenia postępowania na ww. podstawie. Zawieszenie postępowania naruszało przepis art. 97§ 1 pkt 4 kpa. Zarzuty skargi dotyczące naruszeń zasad postępowania są zasadne albowiem organy nie poczyniły ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, gdyż nie dokonały jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie aktualizacja opłaty, o jakiej mowa w art. 4 ust. 13 została dokonana, z twierdzeń skarżącego wynika, że aktualizacja taka została dokonana począwszy od stycznia 2009r., co oznacza, że nie ma do niej zastosowania ww. przepis art. 4 ust. 13. Podnoszone zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia operatu skarżącego oraz zarzuty skierowane do operatu organu na obecnym etapie rozpoznawania nie mogą być przedmiotem rozpoznania Sądu, gdyż przedmiotem kontroli jest ocena zgodności z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu ustalenia nowej opłaty rocznej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ winien zatem przeprowadzić samodzielnie postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2012r., po uprzednim dokonaniu ustaleń faktycznych co do istnienia lub nie podstaw do zastosowania przepisu art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005r Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta. Wobec uwzględnienia skargi i działając na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.