II SA/Gd 666/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 24 czerwca 2004 r., nr [...] w części dotyczącej początkowej daty przyznania świadczeń. II SA/ Gd. 666/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 24 czerwca nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. przyznał B. D. następujące świadczenia: 1/ zasiłek rodzinny na dzieci K. i K. D. w kwocie 43 zł. miesięcznie , na okres od 1.06. 2004r. do 31.08. 2005r., 2/ dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na K. i K. D. w kwocie po 170 zł. miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2004r do 30 kwietnia 2005r., 3/ dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez K. i K. D. w kwocie po 90zł jednorazowo. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 47 ust. 1 i art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych / Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 4.06. 2004r. przez B. D.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił ,że po rozpatrzeniu wniosku ustalił, że B. D. spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania w/wym. świadczeń. B. D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej zmianę poprzez wypłatę zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku na dwoje nieletnich dzieci za miesiąc maj 2004r. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ wydając decyzję nie uwzględnił miesiąca maja 2004r. powołując się na art. 24 ust. 1 ustawy, tj. datę , w której wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odwołująca podniosła, że nie zgadza się z taką interpretacją ustawy, gdyż już w dniu 16 maja 2004r. składała pismo osobiście lecz pracownica Ośrodka przyjmująca w tym dniu wnioski tego pisma nie przyjęła . Natomiast inne zaświadczenia dostarczone zostały jeszcze w maju i takie daty widnieją w aktach. Nadto Ośrodek na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy winien otrzymać niezbędne zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w W. oraz z innych instytucji. Wskazano, że takie pismo i powołanie się na art. 25 ust. 3 winno traktować się w ten sposób, że wszystkie zaświadczenia złożone są w terminie. Odwołująca podniosła, że zgodnie z uregulowaniem art. 50 ustawy zapewniona jest ciągłość wypłaty świadczeń rodzinnych, a żaden z poprzednich podmiotów realizujących świadczenia rodzinne nie poinformował odwołującej pisemnie o zmianie i nie wydał odpowiednich niezbędnych dokumentów. Zarzucono też, że wyżej wymieniona ustawa nie ma przepisu pozbawiającego prawa do zasiłku rodzinnego w przypadku zmiany ustawy oraz podmiotu realizującego świadczenia rodzinne, a art. 24 ustawy nie dotyczy okresu przejściowego. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 4 oraz art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wypełniony przez skarżącą wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, akty urodzenia dzieci, pisma na które skarżąca powołuje się w odwołaniu noszące datę 16 maja 2004r. wpłynęły do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w dniu 4 czerwca 2004r. Nadto zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. o pobraniu alimentów z Funduszu Alimentacyjnego za miesiąc kwiecień 2004r. skierowane do skarżącej nosi datę z kwietnia 2004r., natomiast zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w L. o wypłacie ostatniego zasiłku rodzinnego za miesiąc kwiecień 2004r. skierowane do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nosi datę 14 maja 2004r. Powołując się na powyższe organ wskazał, że w tej sytuacji podmioty realizujące świadczenia rodzinne do 30 kwietnia 2004r. nie mogły mieć wpływu na fakt złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku po 31 maja 2004r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z akt sprawy wynika, że wszystkie dokumenty zostały dostarczone przez stronę do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w dniu 4 czerwca 2004r i w tej sytuacji organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. B. D. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała , że w całości podtrzymuje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Skarżąca ponownie powołała się na art. 50 w przepisach przejściowych ustawy, który w ocenie skarżącej zapewnia ciągłość świadczeń rodzinnych. Wskazała, że ustawa nie ma również przepisu pozbawiającego prawa do zasiłku rodzinnego oraz nie pozbawia świadczenia alimentacyjnego, w tym przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka / w zamian tzw. "alimentów" płatnych przez Wydział Alimentacyjny/. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując że w zaistniałej sytuacji organ nie miał podstaw do przyznania świadczeń od miesiąca maja 2004r. Odnosząc się do treści art. 50 w przepisach przejściowych ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy wskazał, że przepis ten określa sposób postępowania w przypadkach zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne i trudno go uznać jako przepis zapewniający ciągłość świadczeń, w sytuacji gdy powstanie prawa do świadczeń jest uwarunkowane spełnieniem przesłanek określonych w art. 24 ustawy, a więc prawo do świadczeń liczy się od daty wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Nadto wskazano, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, którego warunki nabycia zostały określone w art. 12 ustawy , nie jest świadczeniem przyznawanym w miejsce zlikwidowanego funduszu alimentacyjnego. Przysługuje on osobom samotnym, które spełniają warunki do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i złożyły wniosek w terminie umożliwiającym przyznanie świadczenia od maja 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem / legalności/ , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / art. 1 § 2/. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie , albowiem sprawa w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczeń rodzinnych nie została należycie wyjaśniona , doszło bowiem do naruszenia przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Skoro postępowanie toczyło się z wniosku skarżącej organ II instancji winien dokonać oceny postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji w świetle zasad postępowania administracyjnego określonego w szczególności w przepisach art. 7, 9, art. 77 § 1 kpa, przewidujących obowiązek organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania by strony te nie poniosły szkody na skutek nieznajomości prawa, jak też nakazujących organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością Organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy oraz nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniły przyczyn dla których argumentacji skarżącej nie uznają za uzasadnioną. Dotyczy to w szczególności podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że obowiązuje zasada ciągłości świadczeń rodzinnych, niezależnie od zmiany podmiotu realizującego wypłatę tych świadczeń. Z treści odwołania do organu II instancji oraz z treści skargi wynika, że skarżąca uznaje, że skoro otrzymywała wcześniej świadczenia rodzinne to winny one nadal być wypłacane bez konieczności składania nowych wniosków i bez względu na to jaki podmiot będzie je wypłacał. W pierwszej kolejności zważyć należy, że podstawę dla wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm./. Zgodnie z art. 72 tej ustawy weszła ona w życie z dniem 1 maja 2004r., z wyjątkiem art. 36 i 40 , które weszły w życie z dniem 31 grudnia 2003r. Jednocześnie z mocy art. 71 w/wym ustawy utraciły moc ustawy z dnia 18 lipca 1974r o funduszu alimentacyjnym i ustawa z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. Zarówno z akt sprawy, jak i z treści wydawanych decyzji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości czy i jakie decyzje, których dotyczy skarga były decyzjami przyznającymi świadczenia po raz pierwszy, czy też skarżąca przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. pobierała już świadczenia na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. a jeżeli tak to jakie i na jaki okres czasu były one przyznane. Zarówno treść odwołania skarżącej od decyzji wydanej przez organ I instancji , jak i treść skargi wniesionej do Sądu wskazują, że skarżąca świadczenia takie pobierała /powoływanie się przez skarżącą na ciągłość świadczeń/. Również na rozprawie administracyjnej skarżąca oświadczyła, że wcześniej otrzymywała zasiłki rodzinne wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zatem w pierwszej kolejności organ winien ustalić faktyczny stan sprawy oraz ustalić czy i jakie świadczenia rodzinne skarżąca pobierała przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r., tj. przed dniem 1 maja 2004r. i na jaki okres czasu zostały one przyznane na podstawie przepisów ustawy z 1994r. Organ uznał, że osoba dotychczas otrzymująca świadczenia winna złożyć nowy wniosek o przyznanie takiego świadczenia, jednakże powyższe ustalenie zostało dokonane bez ustalenia stanu faktycznego sprawy i bez rozpoznania zarzutu skarżącej, o ciągłości świadczeń oraz bez podania podstawy prawnej takiego ustalenia. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej w żadnej z podjętych decyzji nie podają podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie, że decyzje podjęte na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych wygasły z mocy prawa. Skoro takiego przepisu nie ma , to nie można twierdzić, aby wolą ustawodawcy było pozbawienie z mocy prawa obowiązywania decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. Organ nie ustalił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości , że okres zasiłkowy, który ustanawiały przepisy art. 2 ustawy z 1 grudnia 1994r upłynął stosunku do skarżącej z dniem 30 kwietnia 2004r. W konsekwencji w sytuacji, gdyby decyzja , którą przyznano skarżącej świadczenia rodzinne na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r nadal obowiązywała to wówczas wydanie nowej decyzji nie było by możliwe a taka decyzja wydana na podstawie nowej ustawy była by nieważna / art. 156 § 1 pkt 3 kpa/. W tym zakresie należałoby więc podzielić zarzuty skarżącej powołujące się na ciągłość świadczeń. Ustalić bowiem należy, że ciągłość świadczenia będzie zachowana przy zmianie organu wypłacającego świadczenia , jak to ma miejsce w związku z wejściem w życie ustawy z 28 listopada 2003r. i przy identycznych przesłankach przyznania danego świadczenia. W takich okolicznościach zarzut skarżącej, że nadal przysługiwały jej świadczenia za maj 2004r należałoby uwzględnić i zapewnić ciągłość wypłaty na okres czasu, na jaki zostały przyznane. Organ na uzasadnienie swojego stanowiska przywoływał treść przepisu art. 24 ust.2 ustawy z 28 listopada 2003r. , który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca , w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wprawdzie powyższy przepis podaje jak ustala się początkowy termin przyznania świadczenia , lecz powoływanie się na ten przepis było by w świetle poczynionych wyżej ustaleń bezprzedmiotowe, w sytuacji gdyby stronie w miesiącu maju 2004r. przysługiwało świadczenie na podstawie przepisów dotychczasowych . Jak to bowiem wyżej wskazano zarówno przepis art. 24 ust. 2 ustawy, jak i żaden inny nie ustalają, że z mocy prawa tracą moc decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. Natomiast przepis ten ma oczywiście zastosowanie do decyzji przyznawanych już na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ administracji winien w pierwszej kolejności ustalić czy i jakie świadczenia rodzinne skarżąca otrzymywała na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. Następnie winien ustalić na jaki okres zasiłkowy zostały one przyznane. Po ustaleniu, że w miesiącu maju 2004r skarżącej przysługiwały świadczenia rodzinne przyznane na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. organ winien zapewnić ciągłość wypłaty na okres czasu, na jaki zostały przyznane. Natomiast w sytuacji gdy organ ustali, że w miesiącu maju 1994r. skarżącej nie przysługiwały już świadczenia rodzinne przyznane na podstawie ustawy z 1994r. to wówczas w świetle podniesionych przez skarżącą zarzutów, a mianowicie że już w połowie maja 2004 r. składała wniosek, który nie został przyjęty i w świetle złożonego do akt pisma skarżącej z dnia 16 maja 2004r. do organu I instancji powołującego się na złożony wniosek o zasiłki organ winien te okoliczności sprawy wyjaśnić. Wprawdzie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z 20003r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się , począwszy od miesiąca, którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to nie można w okolicznościach niniejszej sprawy pominąć obowiązujących zasad postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje organom administracji publicznej należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym , aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wskazówek. Szczególnie pieczołowicie powinny wykonywać te obowiązki organy pomocy społecznej, które powinny dołożyć najwyższej staranności, by wskutek dokonywanej przez nie interpretacji pism i wniosków kierowanych przez osoby nie poniosły one szkody. Skarżąca twierdziła jak to wyżej wskazano, że niezbędne zaświadczenia wpłynęły do Ośrodka jeszcze w maju 2004r, również wniosek został w maju złożony przez skarżącą. Stwierdzić należy, że organy rozstrzygające sprawę nie oceniły , czy pisma kierowane do organu pomocy społecznej w maju 2004r mogły być uznane ze względu na swoją treść za wnioski o przyznanie zasiłków. Należy bowiem wziąć pod uwagę , że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących ustalenia początkowej daty przyznania świadczeń, nie odniósł się w szczególności do znajdującego się w aktach sprawy pisma skarżącej skierowanego do Ośrodka Pomocy i powołującego się wniosek w sprawie zasiłków. Wobec braku jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie ,brak zbadania przez organ administracji, czy skarżąca występowała z wcześniejszym wnioskiem o przyznanie zasiłków stanowi naruszenie art. 7 i 77kpa, które nakazują organom administracji publicznej stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na datę początkową przyznania świadczeń i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 powołanej ustawy- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.