II SA/Gd 668/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie renty socjalnej oddala skargę. II SA/Gd 668/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 7 marca 2006r. Nr [...] Burmistrz Gminy Miejskiej, na podstawie art. 104 kpa, art. 27a ust. 1 i 3, art. 35a ust. 1 pkt 3, art. 43, art. 46 ust. 5a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. (tekst jednolity Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o rencie socjalnej (Dz.U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672) przyznał Ł. G. rentę socjalną w wysokości 406 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 marca 2002r. do dnia 31 maja 2002r. oraz od dnia 1 czerwca 2002r. do dnia 5 czerwca 2005r. w kwocie 418 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] z dnia 11 czerwca 2002r. przyznano Ł. G. rentę socjalną w wysokości 418 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2002r. do dnia 5 czerwca 2005r. Decyzję tę Ł. G. zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało ją w mocy. Ł. G. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 27 października 2005r. uchylił decyzje obu instancji i wskazał, że stronie przysługuje uprawnienie do renty socjalnej począwszy od miesiąca marca 2002 roku. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji przyznał świadczenia za okres wskazany w sentencji decyzji w myśl obowiązujących przepisów. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. G., zarzucając, iż świadczenie zostało przyznane bez prawa do naliczania i wypłaty odsetek. W ocenie odwołującego się obowiązek taki wynika z art. 27a ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Odwołujący się, wskazując na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 marca 2001r., sygn. akt II UKN 402/00, OSNP 2002/20/501, podniósł że jeżeli organ nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia, obowiązany jest do wypłaty odsetek od tego świadczenia w wysokości odsetek ustawowych. Decyzją z dnia 20 września 2006r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 43 ust. 6 w zw. z art. 27a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przepisy art. 27a ust. 3 oraz art. 35a ustawy o pomocy społecznej nie pozwalają na przyjęcie, iż możliwe jest skuteczne dochodzenie odsetek za okres, kiedy wnioskodawca nie uzyskuje świadczenia na skutek błędu organu przy prowadzeniu postępowania. Ani przepisy prawa materialnego, ani procesowego stanowiące podstawę orzekania w sprawie pomocy społecznej nie dają podstaw do obciążania odsetkami organu, od którego przysługuje pomoc społeczna. Przepisy procedury administracyjnej dają możność zaskarżania rozstrzygnięć niekorzystnych dla wnioskodawcy, jednakże w przeciwieństwie do przepisów prawa cywilnego, nie przewidują możliwości dochodzenia odsetek w przypadku uzyskania w wyniku procesu administracyjnego korzystnego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998r. I SA 404/98, Lex nr 45788. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powołane w odwołaniu orzeczenie Sądu Najwyższego wydane zostało na podstawie innych przepisów niż te, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Ustawa o pomocy społecznej, będąca wyłączną podstawą przyznania odwołującemu się renty socjalnej, nie zawiera regulacji analogicznych do tych przewidzianych przez ustawy ubezpieczeniowe, dotyczących konsekwencji błędu organu. Renta socjalna jest innego rodzaju świadczeniem niż renta z tytułu ubezpieczeń społecznych, zaś wnioskodawca nie występuje w postępowaniu jako ubezpieczony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Ł. G., reprezentowany przez adwokata T. O., zarzucając jej naruszenie art. 27a ust. 1 i 3, art. 36 ust. 2, art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o rencie socjalnej, art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji RP, oraz art. 107 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wskutek błędnej decyzji organu I instancji z dnia 11 czerwca 2002r. renta socjalna nie została wypłacona skarżącemu w terminie, a zatem organ I instancji pozostawał w zwłoce z zapłatą należnych mu świadczeń. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, iż skarżący ma prawo domagać się odsetek od należnych mu kwot, skoro nie otrzymał ich w terminie z winy organu. Skarżący wskazał, że art. 67 Konstytucji RP traktuje rentę z ubezpieczenia społecznego oraz rentę socjalną na równi, jako prawa wynikające z zabezpieczenia społecznego. Zdaniem skarżącego niedopuszczalnym jest traktowanie w odmienny sposób osoby, która nie uzyskała w terminie renty z ubezpieczenia społecznego oraz osoby, której z winy organu nie wypłacono w terminie renty socjalnej. Odmienne traktowanie uprawnionego z ubezpieczenia społecznego i uprawnionego z pomocy społecznej kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości społecznej i konstytucyjna zasadą, iż wszyscy są wobec prawa równi, a władze publiczne mają obowiązek traktowania wszystkich równo (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Ponadto skarżący wskazał, iż przepis art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pozwala rozstrzygnąć wątpliwości co do wypłaty odsetek na korzyść skarżącego, który jako osoba schorowana, bez innych źródeł utrzymania, wyłączne z winy organu pozbawiona była środków do życia. Wskazał na wyrok NSA z dnia 15 września 1998r., I SA 2089/97, w którym NSA orzekł, że " w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej organ zobowiązany jest kierować się przede wszystkim dobrem osoby potrzebującej pomocy społecznej (art. 36 ust. 2 ustawy z 1990r. o pomocy społecznej), działać na jej korzyść poprzez działania nawet z urzędu". Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu również naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez wskazanie wadliwej podstawy prawnej, albowiem z podstawy tej nie wynika, na jakiej zasadzie organ orzekał w sprawie na podstawie nie obowiązującej już ustawy z dna 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodził się że uchybieniem formalnym jest nie przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jednakże w ocenie organu odwoławczego uchybienie to nie przesądza o niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Kolegium prowadziło bowiem postępowanie w oparciu o prawidłowe przepisy. Organ odwoławczy podniósł, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą przyznać uprawnień, których przepisy prawa nie przewidują. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie odsetek. Również zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP nie jest zdaniem organu odwoławczego trafny. Na gruncie przepisów mających zastosowanie w sprawie czym innym są świadczenia emerytalno-rentowe regulowane w ustawach ubezpieczeniowych, czym innym z świadczenia z pomocy społecznej, do których zaliczała się renta socjalna. Nie jest w ocenie organu odwoławczego uprawnione rozciąganie zasad obowiązujących w prawie ubezpieczeń społecznych na prawo pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z prawem. Na wstępie należy podnieść, że prawo do żądania odsetek od nieterminowego świadczenia stanowi instytucję prawa cywilnego. Z tego względu nie może znaleźć zastosowania na gruncie przepisów regulujących stosunki administracyjno-prawne pomiędzy organami administracji publicznej a stronami postępowania administracyjnego. Dla przyznania odsetek od organu administracji publicznej niezbędne jest istnienie przepisu prawnego, który zobowiązywałby organ do wypłaty odsetek uprawnionemu podmiotowi. Przykładem takiego przepisu jest art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) zgodnie z którym jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych - w terminach przewidzianych w przepisach określających zasady przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub świadczeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów albo umów międzynarodowych - nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia, jest obowiązany do wypłaty odsetek od tego świadczenia w wysokości odsetek ustawowych określonych przepisami prawa cywilnego. Nie dotyczy to przypadku, gdy opóźnienie w przyznaniu lub wypłaceniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które Zakład nie ponosi odpowiedzialności. Uprawnienie do żądania odsetek określone w cytowanym przepisie dotyczy stosunku prawnego z ubezpieczenia społecznego łączącego organ rentowy oraz osobę ubezpieczoną. Przepis powyższy nie ma zastosowania do świadczeń z pomocy społecznej, a takim świadczeniem jest renta socjalna. Z tych względów dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nie mogło mieć znaczenia orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące prawa do wypłaty odsetek na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm. – dalej określana jako: u.p.s.), która nie przyznawała osobom korzystającym z pomocy społecznej uprawnienia do żądania odsetek od nieterminowo wypłaconych świadczeń z pomocy społecznej. Również z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego przepisy, na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.s., mają zastosowanie do postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej nie zawiera przepisów uprawniających stronę postępowania administracyjnego do żądania odsetek od organu administracji publicznej. Także z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepisy procedury administracyjnej, w przeciwieństwie do przepisów prawa cywilnego, nie przewidują możliwości dochodzenia odsetek w przypadku uzyskania w wyniku procesu administracyjnego korzystnego rozstrzygnięcia(por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998r., sygn. akt I SA 404/98, Lex nr 45788). Skarżący podnosił, że ma prawo domagać się odsetek od należnych mu kwot z tytułu renty socjalnej, skoro nie otrzymał ich w terminie z winy organu. Zdaniem skarżącego pozbawienie go prawa do odsetek stanowiło naruszenie art. 27a ust. 1 i 3, art. 36 ust. 2 oraz art. 43 ust. 6 u.p.s. Zgodnie z art. 27a ust. 1 u.p.s. renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia, niezależnie od dochodu, z zastrzeżeniem ust. 4a i 5, zaś w myśl art. 27a ust. 3 u.p.s. renta socjalna wynosi 406 zł miesięcznie, z zastrzeżeniem ust. 4a. Kwota ta podlega waloryzacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 35a (ust.3). Jak wynika z treści cytowanych przepisów określają one wyłącznie przesłanki uzyskania prawa do renty socjalnej oraz wysokość tego świadczenia. Przepisy te nie przewidują prawa do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty renty socjalnej z winy organu. W myśl art. 36 ust. 2 u.p.s. w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. Zdaniem Sądu wyrażona w powyższym przepisie zasada nie uzasadnia przyznania skarżącemu odsetek od przyznanego świadczenia. Działania organy pomocy społecznej, również gdy podejmowane są na korzyść osoby korzystającej z pomocy społecznej, muszą znajdować oparcie w przepisach prawa. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 kpa, obowiązane są bowiem działać na podstawie przepisów prawa. Skoro zatem żaden z przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego nie przewiduje uprawnienia do żądania odsetek od przyznanego nieterminowo świadczenia, poznanie ich przez organ stanowiłoby działanie bez podstawy prawnej. Również art. 43 ust. 6 u.p.s. nie daje podstawy do przyznania skarżącemu odsetek od przyznanego świadczenia w postaci renty socjalnej. Przepis ten wskazuje jedynie, że w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywołuje skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli stronie przysługuje również świadczenie za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji. Z regulacji tej nie sposób wywieść wniosku, że osobie, której przyznano świadczenie z pomocy społecznej po terminie z winy organu, przysługują odsetki od przyznanego świadczenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji RP Sąd zważył, co następuje. Przepis art. 32 Konstytucji RP, zawierający deklarację równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne, jak też zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, nie stanowi podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed powołanym do tego organem. Podobnie jest w wypadku art. 67 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Przepisy te zawierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie, są więc raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust. 2 Konstytucji - w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję. Nie mogły być takim źródłem również dlatego, że przewidziane w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP bezpośrednie jej stosowanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy sama Konstytucja nie stanowi inaczej. W rozpoznawanym wypadku oczywistą przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłającego do ustaw zwykłych (por. wyrok SN z dnia 14 marca 2002r., III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Podstawy uprawnień z tytułu pomocy społecznej należy poszukiwać w przepisach rangi ustawowej. Do przepisów tych należał również art. 27a u.p.s. określający przesłanki przyznania świadczenia w postaci renty socjalnej. Zróżnicowanie osób korzystających z pomocy społecznej oraz osób uprawnionych do świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego w zakresie uprawnienia do żądania odsetek od świadczeń przyznanych nieterminowo z winy organu nie narusza zdaniem Sądu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Należy zważyć, że sytuacja faktyczna osób korzystających z pomocy społecznej jest inna niż osób ubezpieczonych. Dla uzyskania świadczeń z pomocy społecznej przepisy nie wymagają od wnioskodawcy udowodnienia odpowiednich okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu, tak jak to wynika z przepisów o ubezpieczeniu społecznym. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego są zatem co do zasady świadczeniem przyznawanym w zamian za uiszczanie przez osobę ubezpieczoną składek na ubezpieczenie społeczne, co uzasadnia nałożenie na Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku wypłaty odsetek od świadczeń przyznanych nieterminowo z winy Zakładu. W zakresie świadczeń z pomocy społecznej brak jest tego typu ekwiwalentności. Organy administracji publicznej, w tym organy pomocy społecznej, zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, nie mogą zatem kwestionować zgodności obowiązujących norm prawnych lub też braku uregulowań prawnych z określonymi wzorcami konstytucyjnymi. Skarżący podnosząc, że odmienne traktowanie świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz świadczeń z pomocy społecznej narusza art. 67 Konstytucji RP, który oba wymienione rodzaje świadczeń traktuje na równi, jako prawa wynikające z zabezpieczenia społecznego, a jednocześnie kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjną zasadą równości wszystkich wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP) domaga się zatem zbadania zgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP braku regulacji umożliwiających przyznanie odsetek od nieterminowo wypłaconych świadczeń z pomocy społecznej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd nie powziął jednak wątpliwości uzasadniających wystąpienie z takim pytaniem. Także zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa przez organ odwoławczy nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wprawdzie nie powołał w decyzji przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o rencie socjalnej (Dz.U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.) lecz utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w mocy decyzję organu I instancji akceptował ją w całości, także w zakresie przyjętej podstawy prawnej, w tym art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o rencie socjalnej. Przepis ten stanowi, że do spraw o przyznanie renty socjalnej wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Ten przepis przejściowy ma zastosowanie w niniejszej sprawie wobec czego wbrew stanowisku skarżącego orzekł na podstawie przepisów właściwej ustawy. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.