II SA/Gd 668/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. na decyzję Wojewody z dnia 14 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 września 2015 r., mocą której uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2015 r. i umorzono postępowanie organu I instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 9 listopada 2011 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. L. pozwolenia na budowę trzech segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazu, murami oporowymi i drogą przy ul. R. w G. (dz. nr [...]-[...], KM [...]). Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 12 marca 2015 r. M. R., K. G. i Z. G. wystąpili do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2011 r. Decyzją z dnia 16 lipca 2015 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji: trzy segmenty mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazu, murami oporowymi i drogą przy ul. R. w G. (dz. nr [...]-[..], KM [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. w G. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 14 września 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przez organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił charakter postępowania wznowieniowego i tryb procedowania we wznowionym postępowaniu. Podkreślił, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem tym może być zarówno organ I instancji (od decyzji którego strona nie złożyła odwołania i decyzja tego organu stała się ostateczna), jak i organ odwoławczy, o ile strona skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania i sprawę rozstrzygnął ostatecznie organ odwoławczy. Organ, do którego wpłynęło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 k.p.a.), a w sytuacji, gdy ustali, że nie jest właściwy w sprawie wznowienia postępowania, winien przekazać sprawę do organu właściwego. Wojewoda ustalił, że w niniejszej sprawie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę trzech segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazu, murami oporowymi i drogą przy ul. R. w G. wniesiono odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, jest Wojewoda, dlatego ten właśnie organ jest właściwy do wznowienia postępowania. Stwierdzono zatem, że Prezydent Miasta nie był uprawniony do wznowienia postępowania w sprawie uchylenia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) Zgodnie z przepisem art.105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sprawie niniejszej brak podstaw faktycznych i prawnych do rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta Miasta wynika z faktu, że organ ten jest niewłaściwy do wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, postępowanie to podlegało umorzeniu. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie, podczas gdy wobec stwierdzenia faktu, iż wniosek o wznowienie postępowania rozpoznał niewłaściwy organ, decyzję należało uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, lecz przyjęcie z góry, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy, uznając za niewłaściwego do rozpoznania Prezydenta Miasta, jego decyzję należało uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania, zaś organ ten jako niewłaściwy winien sprawę w pierwszej instancji przekazać organowi właściwemu tj. Wojewodzie jako właściwemu do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji, 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, albowiem zastosowanie w tym wypadku, zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji Wojewody miał ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności wymagane jest wskazanie Prezydentowi Miasta na konieczność zbadania swej właściwości. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca A. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2015 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2011 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący zgadza się z istotą uchybienia, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, że w przedmiocie wznowienia postępowania orzekał organ niewłaściwy. W tej sytuacji jednak, w ocenie skarżącego, nie zachodziła bezprzedmiotowość uzasadniająca umorzenie postępowania, które toczyło się przed organem I instancji. Organ niewłaściwy bowiem zobowiązany w tej sytuacji jest do przekazania sprawy do rozpoznania organowi właściwemu, co mogłoby nastąpić po uchyleniu wadliwej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy przez Wojewodę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie skarżącego, w sprawie zastosowanie miał art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy winien decyzję Prezydenta Miasta uchylić i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania wskazując jakie czynności winien przedsięwziąć, by należycie sprawę załatwić - zbadać swą właściwość bądź przekazać organowi właściwemu do rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że Wojewoda uznając Prezydenta Miasta za niewłaściwego do rozpoznania sprawy winien był uchylił decyzję tego organu i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, aby następnie Prezydent przekazał sprawę Wojewodzie. Rozstrzygnięcie takie naruszałoby obowiązujące przepisy i byłoby działaniem niecelowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił wydaną w sprawie decyzję Prezydenta Miasta, jako organu niewłaściwego do rozpoznania sprawy i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Stanowiący podstawę orzekania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W przepisie tym jest mowa o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Art. 105 k.p.a. stanowi natomiast, że § 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. § 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis ten posługuje się pojęciem umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy umorzenia postępowania w sprawie administracyjnej, w której orzekanie stało się zbędne, z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia. W przypadku rozstrzygnięcia sprawy przez organ niewłaściwy, na gruncie przepisów k.p.a., możliwe jest przyjęcie dwóch koncepcji załatwienia sprawy przez organ II instancji. Po uchyleniu decyzji podlegającej ocenie w postępowaniu odwoławczym, organ ten może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem konieczności wydania postanowienia o przekazaniu sprawy. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Koncepcja ta charakteryzuje się pewną niespójnością, bowiem organ odwoławczy przekazuje sprawę do rozpoznania organowi, o którym wie, że jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Nadto wskazać należy, że istota wadliwości uchylanej decyzji nie tkwi w braku ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy lecz nieważności takiej decyzji, z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), której to nieważności organ II instancji nie może stwierdzić w postępowaniu odwoławczym. Z tego punktu widzenia niewątpliwie najwłaściwszym rozwiązaniem byłaby możliwość przekazania sprawy przez organ odwoławczy organowi właściwemu, która jednak nie została przez ustawodawcę w art. 138 k.p.a. przewidziana. Drugą dopuszczalną opcją jest umorzenie postępowania prowadzonego przez niewłaściwy organ I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie to daje wyraz wadliwości postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy, dotkniętego nieważnością i w sposób formalny kończy postępowanie, którego organ I instancji nie powinien był przeprowadzać. Umorzenie postępowania przed organem I instancji nie może być utożsamiane z umorzeniem postępowania w sprawie. Jego przesłanką nie jest bowiem bezprzedmiotowość złożonego wniosku, który musi zostać rozpoznany przez organ właściwy. Umorzenie postępowania przeprowadzonego przez organ niewłaściwy nie pozbawia tego organu prawa do przekazania wniosku organowi właściwemu, znosi jedynie działania organu podjęte w celu merytorycznego rozpoznania wniosku. Sentencja zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości co do zakresu umorzenia postępowania, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynikają przesłanki i skutki wydanego orzeczenia. Celem rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy nie było pozostawienie złożonego wniosku bez rozpoznania, a wydana decyzja nie narusza żadnych uprawnień skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 1515 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.