II SA/Gd 670/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Skarżący P. K. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lipca 2008 r. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z 27 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu betonowymi płytami na podbudowie żwirowej drogi przebiegającej przez działki nr [[...]] i nr [[...]], łączącej ul. T. z drogą gminną znajdująca się na działce nr [[...]] w R. Jednocześnie nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2007 r. zaświadczenia Wójta Gminy T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając postanowienie wskazano, że na podstawie przeprowadzonych w dniu 6 września 2007 r. oględzin budowy i oświadczeń stron ustalono, że działka nr [[...]] to grunt rolny, stanowiący własność E. i L. K., zaś działka nr [[...]] stanowi własność Skarbu Państwa i jest w zarządzie L. P. L. K. w dniu 20 czerwca 2006 r. na piśmie zgodził się, aby skarżący utwardził za pomocą podbudowy żwirowej i betonowych płyt drogowych o szerokości 3 m odcinek około 70 m terenu na działce nr [[...]] w kierunku do działki nr [[...]] w miejscu istniejącej drogi gruntowej. Skarżący uzyskał w ten sposób niezależne połączenie komunikacyjne pomiędzy ul. T., a drogą gminną na działce nr [[...]] na potrzeby transportu kruszywa ze znajdującej się w pobliżu żwirowni. Roboty budowlane wykonał bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 31 stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 77 § 2 i art. 123 k.p.a., zmienił swoje postanowienie z 27 września 2007 r. w zakresie terminu, ustalając nowy termin wykonania obowiązku na dzień 20 kwietnia 2008 r. oraz poprzez zastąpienie zdania "zaświadczenia Wójta Gminy T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego" zdaniem "zaświadczenia Wójta Gminy T. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z uzasadnienia postanowienia wynika, że zmiana została spowodowana po pierwsze wyrokiem TK z 20 grudnia 2007 r., w którym uznano za niezgodny z Konstytucją zawarty w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zwrot "w dniu wszczęcia postępowania", po drugie ustaleniem, iż teren, którego dotyczy postępowanie, objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 8 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu rozbiórkę "budowli pełniącej funkcje drogi gruntowej, utwardzonej betonowymi płytami na podbudowie żwirowej, biegnącej po terenie działki nr [[...]] i działki nr [[...]]". Uzasadniając decyzję organ nadzoru budowlanego powtórzył ustalenia zawarte w postanawianiu z 27 września 2007 r., wskazał wydane w toku postępowania postanowienia (z 27 września 2007 r. i 31 stycznia 2008 r.) i stwierdził, że skarżący nie wywiązał się z obowiązków nałożonych tymi postanowieniami, co skłoniło go, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Skarżący od decyzji z 8 maja 2008 r. wniósł odwołanie. W odwołaniu skarżący twierdził, że wykonane przez niego prace nie stanowiły robót budowlanych, mających na celu budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 7 Prawa budowlanego. Prace, które wykonał, opisał jako położenie na istniejącej drodze gruntowej, na odcinku około 70 m, betonowych drogowych płyt w celu umożliwienia przejazdu pojazdów z prowadzonej przez niego żwirowni do drogi gminnej. Skarżący podkreślał, że prace te nie prowadziły do przebudowy lub remontu obiektu budowlanego. Według skarżącego podstawą oceny czy określone prace stanowią roboty budowlane powinno być zbadanie ich skutków w postaci zmiany parametrów i charakteru dotychczasowego obiektu budowlanego oraz zbadanie charakteru i celu ich wykonania. W związku z tym wskazał, że droga, na której położył płyty, nie straciła swego charakteru, gdyż płyty nie zostały trwale połączone z gruntem, można je łatwo usunąć i mają charakter tymczasowy. Tymczasowy charakter prac, które skarżący wykonał, wynika też, jak wskazał, z tego, że jest to droga na terenie żwirowni, zaś żwirownia ze swej natury jest tymczasowa. W związku z tym, jak wywodził, nie można uznać, że prace, które wykonał, stanowią roboty budowlane mające na celu budowę, przebudowę, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżący podniósł też, że organ nadzoru budowlanego naruszył art. 7 k.p.a., gdyż decyzja, którą wydał, jest sprzeczna z interesem skarżącego i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżący podkreślił, że płyty położył na drodze gruntowej za zgodę jej właściciela. Nie naruszył zatem niczyich praw. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący bez pozwolenia właściwego organu wykonał drogę na działkach nr [[...]] i [[...]] poprzez ułożenie na odcinku około 70 m betonowych płyt drogowych na podbudowie żwirowej. Dalej stwierdził, że droga, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jest budowlą, zaś zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W końcu uznał za trafne postępowanie organu pierwszej instancji, który po bezskutecznym upływie wyznaczonego skarżącemu terminu do złożenia określonych dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę drogi wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów odwołania i w związku z tym wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie o drogach publicznych przez budowę drogi rozumie się wykonanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami. Na tej podstawie uznał, że ułożenie płyt drogowych na podbudowie żwirowej, które połączyło ul. T. z drogą gminną, jest budową drogi. Wskazał też, że z wyrysu mapy ewidencji gruntów nie wynika, aby na terenie działek nr [[...]] i [[...]] istniała droga dojazdowa, gdyż cała powierzchnia działki nr [[...]] to las, a działki nr [[...]] teren rolny. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 6, 7 i 7a, art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, naruszenie art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ze skargi wynika, że naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 1 i 3 k.p.a. skarżący upatruje w tym, że organy administracji pominęły następujące okoliczności. Fakt, że w miejscu ułożenia płyt drogowych znajdowała się droga gruntowa, okoliczność, że płyty te nie zostały trwale połączone z gruntem, że można je usunąć oraz że mają charakter tymczasowy, gdyż służą umożliwieniu bezpiecznego przejazdu samochodów ciężarowych ze żwirowni do drogi publicznej, fakt, że skarżący posiadał zgodę właściciela nieruchomości na tymczasowe utwardzenie drogi i przejazd po niej pojazdów w czasie wydobywania żwiru oraz fakt, że po wydobyciu żwiru płyty zostaną usunięte. Naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego skarżący uzasadniał tym, że pominięto, iż betonowe płyty położył na istniejącej drodze gruntowej, że prace te miały na celu czasowe i bezpieczne umożliwienie przejazdu samochodów ciężarowych oraz że nie wykonał tym nowego połączenia drogowego. W tej części uzasadnienia skarżący podniósł, że droga, o którą chodzi w sprawie, nie jest drogą publiczną oraz poddał analizie pojęcie robót budowlanych. W analizie tej powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie art. 7 k.p.a. skarżący uzasadniał tym, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z jego słusznym interesem oraz zasadą sprawiedliwości społecznej, co uzasadnił tak jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, powtarzając dotychczasową argumentację, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W sprawie, w której organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 156 ze zm.) badaniu nie podlega tylko to czy obowiązki określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy zostały spełnione w wyznaczonym terminie, ale przede wszystkim zasadność stosowania instytucji prawnej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Wydając bowiem postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, przewidziane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego przesądza chociażby takie istotne kwestie jak ta, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Skoro zaś Prawo budowlane nie przewiduje, w odróżnieniu od innych przypadków wydania postanowień (np. art. 50 ust. 5), aby na to postanowienie służyło zażalenie, to możliwość jego zaskarżenia istnieje tylko poprzez odwołanie od decyzji, tak jak przewiduje to art. 142 k.p.a. Zatem tylko w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego można kwestionować zasadę zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie, a więc także założenie, że sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. To wstępne wyjaśnienie jest w rozpoznawanej sprawie konieczne, gdyż zarzuty skargi, wcześniej zaś odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, sprawdzają się do tezy, że to co skarżący zrobił na działkach nr [[...]] i nr [[...]] nie było robotami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego. Twierdząc tak, skarżący jednocześnie nie kwestionuje ustaleń organów administracji w zakresie wykonanych przez niego czynności. Przyznaje, że na odcinku około 70 m położył betonowe płyty drogowe, po to aby mogły tam przejeżdżać samochody ciężarowe. Nie ulega wątpliwości, że drogi są obiektami budowlanymi. Wynika to z art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, gdyż są one wymienione w tym ostatnim przepisie jako przykłady budowli, zaś budowle wchodzą w zakres szerszego pojęcia obiektu budowlanego. Brak przy tym podstaw, aby za drogi w rozumieniu Prawa budowlanego uznawać tylko drogi publiczne. Skoro w Prawie budowlanym mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, ze chodzi o każdy rodzaj drogi, w tym także drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.). Fakt zaliczenia dróg do obiektów budowlanych nie budzi wątpliwości w przypadku, gdy chodzi o skomplikowane obiekty w rodzaju dróg asfaltowych, autostrad itp. Wątpliwości rodzą się jednak, gdy ocenie podlegają, jak w rozpoznawanej sprawie, mniej skomplikowane konstrukcje. W przypadku takich wątpliwości należy sięgnąć do celu ustawy Prawo budowlane. Ustawa ta zawiera szereg, niekiedy dotkliwych ograniczeń wolności osobistej i prawa własności. Ograniczenia te muszą być, zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wartości, które podlegają ochronie w Prawie budowlanym, wskazano m.in. w art. 5 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem ochrony jest m.in. bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych, ochrona przed hałasem i drganiami, ochrona środowiska. Z innych przepisów Prawa budowlanego wynika ponadto, że służą one, wraz z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochronie ładu przestrzennego. Realizacja tego przedmiotu ochrony zapewniona jest przede wszystkim poprzez nakaz dostosowania wykonywanych robót budowlanych do przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1). Wzięcie pod uwagę tak określonych celów reglamentacji wprowadzonej przepisami Prawa budowlanego i skonfrontowanie ich z konkretną działalnością, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, pozwala rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące zaliczenia określonego przedmiotu i działań z nim związanych do obiektów budowlanych i do robót budowlanych. Z uwagi bowiem na treść art. 1 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, pojęcie obiektu budowlanego jest kluczowe dla rozstrzygnięcia o stosowaniu przepisów Prawa budowlanego. W świetle wskazanych celów Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości zaliczenie do obiektów budowlanych obiektu wybudowanego przez skarżącego. Objęcie reglamentacją administracyjną działalności, która polega na ułożenie płyt betonowych na odcinku 70 m, w celu zapewnienia transportu samochodami ciężarowymi żwiru ze żwirowni, znajduje uzasadnienie ze względu na bezpieczeństwo użytkowania tego obiektu, ochronę środowiska, ochronę przed hałasem i drganiami oraz zapewnienie ładu przestrzennego. Trafnie zatem przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że skarżący wybudował drogę, będącą obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Na taką ocenę nie wpływają argumenty powoływane przez skarżącego. Bez znaczenia jest trwałość tej budowli i ograniczone w czasie jej użytkowanie, jak i fakt, że właściciel nieruchomości zgodził się na jej budowę. Faktem jest, że ustawodawca łagodniej traktuje tymczasowe obiekty budowlane, jednakże nie odstępuje od reglamentacji ich budowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tymczasowe obiekty budowlane, przewidziane do użytkowania przez nie dłużej niż 120 dni, mogą być budowane na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę. Nic jednakże nie świadczy o tym, aby skarżącemu chodziło o taki właśnie obiekt budowlany. Jeżeli zaś chodzi o zgodę właściciela nieruchomości, to wskazać należy, że poszanowanie interesów osób trzecich w procesie projektowania i budowy obiektów budowlanych jest, jak wynika z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, jednym z wielu dóbr, które miał na uwadze ustawodawca, poddając reglamentacji administracyjnej tego rodzaju działalność. Zatem, nie tylko kwestie ochrony interesów osób trzecich są istotne przy stosowaniu przepisów Prawa budowlanego. Uzasadnieniem ich stosowania pozostaje zawsze i przede wszystkim wzgląd na dobro publiczne (np. bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania, ochrona zdrowia powszechnego, ochrona środowiska i inne). Bez znaczenia jest też, czy skarżący drogę wybudował na istniejącej drodze gruntowej. Fakt, że w tym samym miejscu istniała już droga gruntowa, co zdaje się kwestionować organ drugiej instancji, nie ma znaczenia, gdyż droga z płyt betonowych, ułożonych po to, aby mogły po niej jeździć samochody ciężarowe stwarza, co jest oczywiste, większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego niż droga gruntowa. To większe zagrożenie uzasadnia objęcie budowy tego rodzaju drogi reglamentacją przewidzianą w Prawie budowlanym w przeciwieństwie do urządzenia drogi gruntowej rozumianej jako szlak wytyczony na skutek regularnego przejeżdżania. Z tych względów nie są zasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sprowadzające się do zarzutu pominięcia wskazanych w skardze okoliczności, w tym pominięcia, że droga została przez skarżącego wybudowana na istniejącej już drodze gruntowej. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, gdyż ustawa ta nie miała w rozpoznawanej sprawie zastosowania, gdyż nie chodziło o drogę publiczną. Przyjęcie, że skarżący wybudował drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, pociągało a sobą potrzebę zbadania, jakiej formie reglamentacji administracyjnej tego rodzaju działalność podlega. W tym względzie należy wskazać, że w Prawie budowlanym stworzono konstrukcję domniemania, że roboty budowlane (do czego zgodnie z art. 3 pkt 7 zalicza się także budowę obiektu budowlanego) można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawową formą reglamentacji administracyjnej jest zatem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, od którego mogą być odstępstwa w przypadku robót budowlanych wskazanych w art. 29-31 Prawa budowlanego. W przepisach tych nie wskazano robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi. Trafnie zatem przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że skarżący winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro zaś tego pozwolenia nie uzyskał, to prawidłowo zastosowano art. 48 Prawa budowlanego i w konsekwencji, po bezskutecznym upływie terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 tej ustawy. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi naruszenia wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Skoro zasadnie zastosowano powołane przepisy prawa, to nie można twierdzić, że naruszono słuszny interes skarżącego. Słuszny interes, o którym mowa w art. 7 k.p.a., to interes zgodny z prawem. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że brak podstaw do uwzględnienia skargi i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją.