II SA/Gd 670/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. i S. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Starosty. Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 670/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi G. K. i S. K. na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 września 2013 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z 6 marca 2013 r.. W dniu 30 października 2018 r. wpłynęła do Sądu skarga kasacyjna wniesiona w imieniu Skarbu Państwa Starosty oraz Gminy. W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że Skarb Państwa Starosta jest właścicielem działek objętych postępowaniem scaleniowym i jednocześnie powinien być uczestnikiem postępowania scaleniowego. Został natomiast pominięty w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej określone zostały w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."). Konieczne jest zatem, by skarga kasacyjna spełniała wymogi formalne szczegółowo wymienione w art. 176 p.p.s.a., była wniesiona w terminie określonym w art. 177 p.p.s.a., przez podmiot wskazany w art. 173 § 2 p.p.s.a., należycie opłacona (art. 221 p.p.s.a.) oraz sporządzona przez adwokata, radcę prawnego lub inny uprawniony podmiot (art. 175 p.p.s.a). Kwestię podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi kasacyjnej reguluje wskazany wyżej przepis art. 175 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zauważyć w tym miejscu należy, że w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem Starosta był organem rozstrzygającym sprawę w pierwszej instancji i okoliczność ta determinuje niniejsze rozstrzygnięcie i uznanie, że Starosta nie posiada uprawnienia do skutecznego zaskarżenia wyroku z 18 września 2018 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to podtrzymane zostało przez uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku, Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Starosta nie mógł być uznany za stronę postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018r., sygn. akt: II SA/Gd 670/16, a tym samym nie przysługuje mu uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej. Z uwagi zatem na niedopuszczalność skargi kasacyjnej Starosty Sąd na podstawie art. 178 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.