II SA/Gd 674/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 lutego 2008r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce "A" w W. pozwolenia na budowę stacji LPG z jednym stanowiskiem do tankowania pojazdów samochodowych, dwustanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą, na działce nr [...] w S. przy ul. K[...]. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził wygaśnięcie wyżej opisanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że w decyzji z dnia 14 lutego 2008r. Prezydent Miasta zawarł pouczenie, że "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata". Organ I instancji ustalił, że decyzja z dnia 14 lutego 2008r. stała się ostateczna w dniu 10 marca 2008r. W dniu 6 kwietnia 2010r. do organu wpłynął wniosek inwestora o zarejestrowanie dziennika budowy. Organ I instancji po uprzednim ustaleniu, że inwestor nie zawiadomił o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, uznał że zaszły przesłanki do wygaszenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane Dz. U. nr 145, poz. 914, która zaczęła obowiązywać od 23 sierpnia 2008r.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Powołując się na powyższy przepis organ I instancji stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji z dnia 14 lutego 2008r. Spółka "A" w W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, Odwołujący podał, że mimo przekroczenia terminu w zgłoszeniu budowy i w wystąpieniu o wydanie dziennika budowy, Spółka jako inwestor rozpoczęła roboty budowlane, które były prowadzone na podstawie dzienniczka robót kierownika budowy. Nadto odwołujący wskazał, że obecnie obowiązujące Prawo budowlane mimo przekroczenia terminu na wykonanie ww. czynności, dopuszcza 3 letni okres na zgłoszenie budowy. Odwołujący wniósł o zastosowanie przy rozpatrzeniu odwołania terminu 3 letniego, podnosząc, że w tym okresie czasu nie uległy zmianie ani przepisy ani warunki techniczne, które uniemożliwiałyby realizację inwestycji na działce, której dotyczyła decyzja z dnia 14 lutego 2008r Po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2010r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Rozpoznając odwołanie organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Stosownie natomiast do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w przed upływem 2 lat od dnia , w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W tych właśnie ramach prawnych inwestor nabył uprawnienie do zrealizowania określonych robót budowlanych, które to uprawnienie wygasło w dniu 11 marca 2010r. Organ II instancji ustalił, że nie jest możliwe zastosowanie przepisu wydłużającego okres ważności pozwolenia na budowę z 2 do 3 lat . Uzasadniając to stanowisko organ II instancji wskazał, że wprawdzie ustawa z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane (Dz. U. z 2008r., nr 145, poz. 914) wydłuża okres ważności pozwolenia na budowę do 3 lat (art. 1), lecz stanowi również, że przepisy tej ustawy stosuje się w przypadkach spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed datą jej wejścia w życie (art. 2). W rozpatrywanym stanie faktycznym sprawa pozwolenia na budowę zakończyła się ostatecznie 5 miesięcy przed wejściem w życie ww. ustawy o zmianie ustawy-Prawo budowlane. Nadto organ II instancji podał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy, wykonanie przyłączy na potrzeby budowy. O fakcie zamiaru rozpoczęcia robót inwestor winien zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego, co najmniej 7 dni przed rozpoczęciem budowy. W rozpatrywanej sprawie inwestor zawiadomił organ nadzoru o zamierzonych robotach budowlanych dopiero w dniu 6 kwietnia 2010r. Odnosząc się natomiast do tzw. dzienniczka robót kierownika budowy organ II instancji powołał się na art. 45 Prawa budowlanego, w myśl którego tylko dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, zaś przed rozpoczęciem robót budowlanych należy dokonać w dzienniku budowy wpisu osób, którym zostało powierzone kierownictwo, nadzór i kontrola techniczna robót budowlanych. Tak więc inwestor nie posiadając dziennika budowy (o który wystąpił dopiero 6 kwietnia 20120r.) nie mógł skutecznie rozpocząć budowy w 2009r. Spółka "A" w W. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie administracyjnego prawa procesowego i materialnego, tj. przede wszystkim art. 7 i 77 kpa a także art. 9 poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł również, że jego zdaniem przepis art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2008r. dotyczy postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zakończonych spraw o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi organ II instancji wskazał, że powoływana ustawa z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane wydłużająca okres ważności pozwoleń na budowę z 2 do 3 lat stanowi, że jej postanowienia stosuje się jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed datą wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta wprowadziła zmiany do prawa materialnego, czyli postępowań kończących się orzeczeniem merytorycznym- pozwoleniem na budowę. Łączenie zatem treści tego przepisu z faktem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i wywodzenie z tej okoliczności o wydłużeniu z 2 do 3 lat ważności pozwolenia na budowę nie jest trafne. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest bowiem jedynie potwierdzeniem faktu zaprzestania wywierania skutków prawnych przez daną decyzję, co w badanym przypadku nastąpiło w dniu 11 marca 2010r. Inna interpretacja ww. ustawy podważyłaby w ogóle legislacyjny sens wprowadzenia regulacji art. 2, skoro generalnie wszystkie decyzje uzyskiwałyby taką prolongatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej podjęte zostało na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu tego przepisu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 145, poz. 914) w związku z art. 162 kpa. W oparciu o powyższe podstawy prawne organy ustaliły, że udzielone skarżącej Spółce decyzją z dnia 14 lutego 2008r. pozwolenie na budowę wygasło z dniem 11 marca 2010r. Powyższe ustalenie zostało poczynione na tej podstawie, że przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna budowa nie została rozpoczęta. Powyższe ustalenia dotyczące niepodjęcia robót budowlanych zostały poczynione prawidłowo, a skarżąca w swojej skardze nie uzasadniła podnoszonego zarzutu naruszenia przez organy zasad określonych w art. 7 i 77 kpa, nakładających na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skarżąca wbrew wymogom wynikającym z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie wystąpiła o dziennik budowy, jak również wbrew nałożonemu na nią obowiązkowi nie dokonała zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych. Za zasadny Sąd uznał natomiast zarzut skarżącej, że przepis art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2008r. zmieniający treść przepisu art. 37 ust. 1, dotyczy postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie ostatecznie zakończonych spraw o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego aktualną w dacie orzekania przez organ I, jak i II instancji decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Dla stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego na tej podstawie konieczne jest ustalenie faktu co najmniej trzyletniego okresu, w którym nie rozpoczęto – nie kontynuowano robót budowlanych. Zatem w dacie orzekania przez organy, tj. w dniu 30 kwietnia 2010r, jak i w dniu 28 czerwca 2010r. obowiązywało znowelizowane brzmienie przepisu art. 37 ust. 1, w którym wydłużono okres przerwy w budowie uprawniający do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dwóch do trzech lat. Nowelizacja ta nastąpiła z mocy ustawy z dnia 26 czerwca 2008r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 145, poz. 914), która weszła w życie 23 sierpnia 2008r. W przepisie art. 2 ustawy z 26 czerwca 2008r. postanowiono, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa regulacja, wbrew ustaleniom organów administracji, nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz postępowań prowadzonych na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 w brzmieniu przed nowelizacją, który przewidywał okres 2 letni przerwy w budowie umożliwiający stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Wskutek zmiany treści przepisu art. 37 ust. 1 powołaną wyżej nowelizacją przywrócono ważność pozwoleniom na budowę, które wygasły z mocy prawa na mocy dotychczasowej przepisu z powodu ich niewykonywania przez okres od dwóch do trzech lat i w stosunku do których nie wydano decyzji o stwierdzeniu ich wygaśnięciu. W tym stanie faktycznym i prawnym organy jako podstawę rozstrzygnięcia winny przyjąć nowe brzmienie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 kwietnia 2010r. Nadto na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł , że wymienione decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą równowartość wpisu sądowego wraz z opłatę skarbową (kwota 517zł) oraz kwotę 240 zł (koszty zastępstwa procesowego).