II SA/Gd 675/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. . W dniu 16 października 2012 r. J. J. (dalej skarżąca) wraz z M. K. i T. P. złożyli wniosek o podział nieruchomości położonych w G., obręb: G., gmina: P., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], zapisanej w [...], nr [...], zapisanej w KW [...] i nr [...], zapisanej w KW [...]. Decyzją z 19 października 2012 r. Wójt Gminy zatwierdził podział powyższych nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem. W dniu 20 maja 2015 r. mgr inż. arch. B. M. sporządziła na zlecenie organu operat szacunkowy dotyczący wyceny nieruchomości gruntowej działki nr [...], która uległa podziałowi. Celem wyceny było określenie wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonania jej podziału geodezyjnego. Pismem z 1 czerwca 2015 r. Wójt Gminy zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb G., gm. P., będącego następstwem dokonania jej podziału, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z 19 października 2012 r.. Decyzją z 20 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy ustalił wobec J. J. opłatę adiacencką z tego tytułu w wysokości 13 990,80 zł.. Wskutek wniesienia odwołania sprawa stała się przedmiotem postępowania odwoławczego, w wyniku którego decyzją z 12 października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, argumentując, że została ona wydana zgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy regulujące obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej podkreślając, że powstaje on wskutek dokonania podziału nieruchomości powodującego wzrost jej wartości. Następnie wskazało, że dla przedmiotowej nieruchomości ustalono warunki zabudowy decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r. dopuszczając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W decyzji tej określono także zasady podziału nieruchomości przyjmując, że każda z działek wyodrębnionych w wyniku podziału może mieć nie mniej niż 1000 m2 oraz może na niej zostać posadowiony nie więcej niż jeden dom. Do dokonania wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Na stronie 6-12 operatu przedstawił szczegółowo procedurę szacowania. W pierwszej kolejności dokonał oszacowania wartości nieruchomości przed jej podziałem, wykorzystując do tego transakcje nieruchomościami o pow. powyżej 3 tys. m2. Wyliczył, że nieruchomość przed podziałem miała wartość 21 zł/m2. Następnie wyliczył wartość nieruchomości po dokonanym podziale w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości i pow. do 2 tys. m2 przyjmując, że było to 29 zł/m2. Wyliczył także wartość nieruchomości w części przeznaczonej pod drogi uzyskując za ten obszar wartość 20 zł/m2. W związku z powyższym uznał, że wzrost wartości nieruchomości wywołany jej podziałem wyniósł 69.954 zł. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji na podstawie uchwały Rady Gminy dokonał ustalenia opłaty adiacenckiej w wielkości 20% wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, co dało kwotę 13.990,80 zł. Postępowanie tak organu I instancji ocenił organ odwoławczy jako prawidłowe. Uzasadnieniem opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości na skutek jej geodezyjnego podziału. Będzie on miał miejsce wówczas, gdy przy potencjalnym zbyciu nieruchomości w częściach geodezyjnie wydzielonych można będzie uzyskać cenę wyższą, niż byłaby możliwa do uzyskania w wyniku zbycia danej nieruchomości jako jednej całości. W ocenie Kolegium przedstawiony przez rzeczoznawcę operat odpowiada wymogom stawianym wycenie przez przepisy prawa i pozwala na oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem. Wycena zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójna i logiczna, a wartości uzyskane przez rzeczoznawcę są wynikiem poprawnie przedstawionych wyliczeń oraz zasadnie zastosowanych współczynników. Kolegium uznało sporządzony w niniejszym postępowaniu operat za miarodajny dowód, który dowodzi w sposób niebudzący wątpliwości wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Sporządzona wycena odpowiada przewidzianym dla niej przepisom prawa i zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy. Operat pozwala przyjąć, że dokonany podział nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe na mniejsze działki wywołał wzrost wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Wynika to m.in. z faktu, że nowopowstałe działki uzyskują wielkości, które z punktu widzenia rynkowego są bardziej pożądane niż działki duże ze względu na możliwość posadowienia na nich budynku mieszkalnego i co za tym idzie ich wartość jest większa. J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. 2015, poz. 782- tekst jedn.)- zwana dalej: "u.g.n." poprzez nałożenie opłaty adiacenckiej wobec skarżącej J. J., która nie jest właścicielem nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb G., jak również nie jest ujawniona w operacie ewidencyjnym jako właściciel działki leżącej w obrębie G. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 a u.g.n. poprzez błędne stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na błędy istniejące w operacie szacunkowym. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 152 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym metody porównawczej oraz metody skorygowanej ceny średniej czego konsekwencją jest błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, opierając się wyłącznie na twierdzeniach organu I instancji, przyjmując bezkrytycznie w ten sposób ustalony stan faktyczny. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a zarzuty podnoszone przez skarżącą oceniło jako bezpodstawne, wskazując m.in., że nieruchomość ta została podzielona w związku z czym nastąpił wzrost jej wartości. Nieruchomość stanowiła w chwili jej ostatecznego podziału własność J. J. Wynika to z decyzji podziałowej wydanej na wniosek skarżącej z 19 października 2012 r. oraz treści księgi wieczystej. Zgodnie z treścią księgi wieczystej w 2014 r. własność nieruchomości przeszła na inny podmiot, którym jest A. okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na zmianę podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału, który nastąpił w 2012 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: P.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może także zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. Oceniając wniesioną w sprawie skargę według wyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy). Podsumowując powyższe, przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których była wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, a strona ich nie kwestionuje, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania. Kwestią sporną jest natomiast sposób wyceny nieruchomości przed i po jej podziale. W toku postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości nr [...] przed podziałem i po podziale na jedenaście działek, w tym dwie drogowe i dziewięć budowlanych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę organu odwoławczego co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok: WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 392/10; NSA z 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08 – dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta, a w szczególności jej wzrost jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty. Zdaniem Sądu, oceniając wykonany dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka operatu, dokonując wyceny uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Wobec powyższego nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłą założeń i metodyki wyceny nieruchomości (podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej), jak też co do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych. Uwzględniając przedstawione stanowisko judykatury, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek, tak jak przyjęły to organy. Natomiast skarżąca nie podniosła konkretnych zarzutów co do operatu szacunkowego stąd też nie jest możliwa weryfikacja zarzutów w tym zakresie. Z treści odwołania jak i skargi wynika, że według strony podział nieruchomości na mniejsze działki nie spowodował wzrostu ich wartości. Stanowisko to jest błędne, bowiem z treści operatu wyraźnie wynika, że taki wzrost wartości nastąpił z kwoty 21 zł/m2 na kwotę 29 zł/m2, a fakt, że cechą różnicującą nieruchomości po podziale była powierzchnia działki, która ze średniej przed podziałem zmieniła się na dobrą patrząc pod katem przeznaczenia na budownictwo jednorodzinne. Wzrost ten był nieznaczny, jednak nie budzi wątpliwości, że nastąpił i z tego tytułu skarżąca zobowiązana jest do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Faktem notoryjnie znanym jest również to, że działki mniejsze na rynku nieruchomości są zazwyczaj łatwiej zbywalne i droższe niż działki o dużej powierzchni. Zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie wskazała skarżąca konkretnych zarzutów pod adresem operatu. Poza tym kwestionując sporządzony operat wykazać jego wadliwość można jedynie innym operatem. W aktach takiego dowodu nie ma. Kolejną kwestionowaną przez skarżąca okolicznością jest, że nie jest ona już właścicielką działki, która został podzielona i z tego wywodzi brak obowiązku uiszczania opłaty adiacenckiej. Wyjaśnić należy, że adresatem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest właściciel, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości, tj. J. J. Wynika to z faktu, że to on konsumuje pozytywne następstwa dokonanego podziału, czyli uzyskuje realną korzyść z wzrostu wartości nieruchomości, a nie ze sprzedaży nieruchomości. On jest beneficjentem skutków podziału, bowiem uzyskuje nieruchomość wartą więcej, niż przed podziałem, jeżeli ją zbywa, to także za cenę, w której zawarto wzrost wartości z tytułu podziału. Niezależnie zatem od tego, czy w dacie wydania decyzji w trybie art. 98a u.g.n. jest jeszcze właścicielem nieruchomości objętej podziałem, na nim spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty. Z przytoczonych powyżej względów Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.