II SA/Gd 677/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J., T. J. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2003 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 14 lutego 2003r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. i Z. N. wykonanie w terminie do 30 maja 2003r. czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót, dotyczących budynku gospodarczo-garażowego (z wyłączeniem dobudowanej od strony północnej przybudówki o wymiarach w rzucie l,30m na 3,50 m), zlokalizowanego w J. przy ul. L. [...] (działka nr [...]), a mianowicie: - zamurowanie dwóch otworów okiennych o wymiarach 0,80 m na 1,30 m wykonanych w ścianie południowej ww. budynku, - zamontowanie wrót garażowych w ścianie północnej, w istniejącej części budynku (w miejscu przed samowolnym wykonaniem przybudówki od strony północnej), - dostarczenie wykonanej przez osobę posiadającą prawo do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej ww. budynku, - dostarczenie wykonanego przez osobę posiadającą prawo do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie orzeczenia technicznego o zgodności obiektu z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności techniczno-budowlanymi, zaś w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanie przeróbek określonych w tym orzeczeniu. Decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. l, art. 81 ust l, pkt 2 i art. 80 ust. 2, pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 Kpa i § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 15 czerwca 2002r. nr 75, poz. 690). W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. i Z. N. obowiązek wykonania określonych czynności dotyczących budynku gospodarczo-garażowego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. L. [...] w J. Od decyzji odwołał się J. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 10.12.2002r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie przepisów art. 51 Prawa budowlanego do wszystkich robót budowlanych było niezasadne. Organ II instancji wskazał również, że sprawa przybudówki od strony północnej winna być rozpatrzona poprzez wydanie odrębnej decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie ustalono, że od strony południowej rozebrano przybudówkę o wymiarach w rzucie 1,80 m na 3,50 m. Po rozbiórce przybudówki wykonano w miejscu powstałego otworu ścianę od strony południowej na odcinku 3,5 m. Ściana ta posiada dwa otwory okienne o wymiarach 0,80 m na 1,30 m i znajduje się w odległości 1,80 m od granicy działki budowlanej. Z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 15 czerwca 2002r. nr 75, póz. 690) wynika, że odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej przy nierównoległym do granicy usytuowaniu ściany budynku - 4 m do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego w ścianach zwróconych w stronę tej granicy. Organ ustalił, że inwestorzy B. i Z. N. wykonali roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w 2002r. W dniu 15.01.2003r. stwierdzono, że w części garażowej budynku znajdują się dwa samochody osobowe. Z akt sprawy wynika, że wrota garażowe zostały zdemontowane z istniejącej części budynku (ściany północnej) i zamontowane w nowej części budynku (tj. w samowolnie wykonanej przybudówce od strony północnej). Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane "Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. l." Wskazano nadto, że sprawa przybudówki od strony północnej została rozstrzygnięta na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odrębną decyzją nr [...] z dnia 13.02.2003r. W związku z wykonanymi robotami budowlanymi konieczne było również w ocenie organu dostarczenie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej i orzeczenia. Mając na względzie powyższe ustalenia na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazano wykonanie czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. J. podnosząc, że nie została rozstrzygnięta kwestia właścicieli działki [...], gdyż organ nadzoru budowlanego uznał, iż są to B. i Z. N., podczas gdy z ewidencji gruntów wynika, iż właścicielem jest W. W. Odwołujący wskazał, że pierwotnie przedmiotowy obiekt był oboro-stodołą, a nie jak przyjęto budynkiem gospodarczo-garażowym. Zgoda na zmianę sposobu użytkowania nigdy nie była wydana. Odwołujący zarzucił, iż organ nadzoru budowlanego dopiero miesiąc po otrzymaniu informacji o prowadzonych samowolnie robotach budowlanych zawiadomił o wszczęciu postępowania wskazując dodatkowo nieistniejący nr działki budowlanej i błędny adres. Przeprowadzone zaś w ramach tego postępowania oględziny odbyły się w obecności B. i Z. N. z pominięciem właściciela działki. Ponadto organ naruszył terminy załatwienia sprawy. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2003r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle przedstawionych okoliczności uznano, że wobec nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót - zastosowanie w odniesieniu do tych robót (z wyłączeniem przybudówki) trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane było właściwe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że zasadne było rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 w/w ustawy, które upoważniają organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania w określonym terminie czynności niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nadmienił też, że usytuowanie okien w ścianie budynku znajdującej się 1,8 m od granicy w/w nieruchomości z działką nr [...] narusza przepisy § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690). Zgodnie bowiem z tymi przepisami, przy nierównoległym do granicy usytuowaniu ściany budynku posiadającej otwory okienne lub drzwiowe odległość tej ściany od granicy winna wynosić co najmniej 4 m do najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że treść obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, tj. nakazanie inwestorom zamurowania w/w otworów okiennych, zamontowania wrót garażowych w miejsce ich uprzedniego usytuowania, oraz przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego dotyczącego przedmiotowych robót, a także wykonanie koniecznych zmian i przeróbek w przypadku ich stwierdzenia w w/w orzeczeniu, została określona prawidłowo. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wojewódzki stwierdził, że nie mogą one mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie zastosowano się wprawdzie do zawartych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2002r. zaleceń dotyczących ustalenia inwestora przedmiotowej inwestycji, jednakże nie stwierdził podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia, że inwestorem omawianych robót jest córka właściciela działki nr [...] W. W. – B. N. wraz z mężem Z. Nadto wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja rozstrzyga sprawę samowolnych robót budowlanych związanych z adaptacją budynku oboro-stodoły na obiekt o funkcji gospodarczo-garażowej. W związku z tym, w omawianym przypadku nie może być mowy o obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Stwierdził także, że brak udziału J. J. w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 stycznia 2003r. nie był spowodowany działaniami organu I instancji, gdyż to inwestorzy odmówili odwołującemu się wstępu na teren przedmiotowej działki. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. J., B. S. oraz J. J. Wskazali, iż organy nadzoru budowlanego tolerują wykonywanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania obiektu powstałego bez pozwolenia na budowę, bez decyzji o warunkach zabudowy, bez dokumentacji na modernizację oraz w świetle tego, iż właścicielem działki jest W. W., a roboty prowadzą B. i Z. N. Skarżący podkreślili, iż posadowienie przedmiotowego obiektu w odległości naruszającej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niedopuszczalne. W ocenie skarżących do całości obiektu winien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Przepisy te zobowiązują organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W piśmie z dnia 2 maja 2002r., które zainicjowało postępowanie w sprawie, J. J. stwierdził, że domaga się podjęcia przez organy nadzoru budowlanego działań w sprawie wykonywanych prac modernizacyjnych w budynku oboro-stodoły użytkowanym jako obiekt mieszkalny na sąsiedniej działce, który to budynek został posadowiony zbyt blisko granic działki wnioskującego, a nadto bez pozwolenia na budowę. Na podstawie tego pisma organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w J. usytuowanego na działce nr [...] przy ul. L. [...]. Niesporne jest w sprawie, iż na działce nr [...] stanowiącej własność W. W. prowadzone były prace przy budynku oboro-stodoły usytuowanym w odległości od 1m do 1,8m od granicy działki skarżącego. Inwestorzy B. i Z. N. dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż inwestorzy samowolnie dobudowali od strony południowej budynku przybudówkę o wymiarach 1,80m na 3,5m, od strony północnej dobudowano dwie ściany boczne przedłużając w ten sposób wjazd do oboro-stodoły oraz wykonano zadaszenie nad tym wjazdem. Po rozbiórce przybudówki od strony południowej wykonano w miejscu powstałego otworu o długości 3,5 m ścianę, która posiada dwa otwory okienne o wymiarach 0,80 m na 1,30 m i znajduje się w odległości 1,80 m od granicy działki budowlanej. Przedmiotowe roboty zostały wykonane w 2002r. Przy takim stanie faktycznym, orzekające w sprawie organy administracji, kierując się treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wydały decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przy czym sprawa przybudówki od strony północnej została rozstrzygnięta na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odrębną decyzją nr [...] z dnia 13.02.2003r. Treść pisma skarżącego z dnia 2 maja 2002r., a także późniejsze twierdzenia dotyczące sprzecznego z przepisami usytuowania budynku oboro-stodoły względem należącej do skarżącego działki, zwłaszcza zaś treść skargi oraz wyraźnie wskazanie na rozprawie, że żądanie wszczęcia postępowania miało na celu wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, świadczą zdaniem Sądu, iż postępowanie administracyjne zostało ukierunkowane niezgodnie z żądaniem skarżącego, który to nie został uznany przez organy za wnioskodawcę, skoro postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Przepisy prawa budowlanego nie określają na czyje żądanie wszczyna się postępowanie. W takiej sytuacji przyjmuje się w doktrynie, że ma zastosowanie art. 61 § 1 Kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 1993 r., str. 105). Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IVSA 1091/99 baza lex nr 78 924). Organ administracji nie podjął jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, przyjęty tryb załatwiania sprawy nie był prawidłowy, skutkiem zaś tego wydane decyzje nierozstrzygające o istocie wniosku nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Wniosek złożony przez skarżącego w niniejszej sprawie nie precyzował żądania, chociaż skarżący wskazał zarówno na samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu jak i jego usytuowanie względem granic swojej działki. Użycie jednak we wniosku pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu oboro-stodoły na cele mieszkalne" nie stwarzało dla organu dostatecznej przesłanki do przyjęcia, iż owo żądanie dotyczy podjęcia postępowania w tym kierunku. Organ nie wyjaśnił pod tym względem sprawy, a w szczególności nie wyjaśnił czy we wniosku chodzi o samowolną zmianę sposobu użytkowania, czy też o budowę obiektu bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem gwarantowanych prawem odległości takiej zabudowy od granic działki sąsiedniej. Orzekający w sprawie organ odwoławczy oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił obie decyzje. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem powyższych uwag, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.