II SA/Gd 677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B., I. B., M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika skarżących radcy prawnego J. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi K., M. i I. B. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 21 września 2009 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z 29 lipca 2009r. nakazujące skarżącym rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ustalił, że na terenie działki nr [...] (nr ogrodu [...] i [..]) stanowiącej urządzony "A" przy ul. [...], znajduje się obiekt budowlany pełniący funkcję budynku mieszkalnego. Obiekt ten jest murowany, podpiwniczony, trwale związany z gruntem o łącznej powierzchni zabudowy 90,84 m2, ocieplony z zewnątrz, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytym papą. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną i centralnego ogrzewania. Jego inwestorami są skarżący członkowie Polskiego Związku Działkowców, będący z tego tytułu użytkownikami działek. Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń w/w obiekt zrealizowany był w pierwotnej wersji jako jedna podpiwniczona altana o wymiarach 5m x 5m z tarasem o wymiarach 6,20m x 1,20m wzniesiona w oparciu o zgodę "A" z dnia 13 maja 1999 r. W kolejnych latach 2004 – 2006 altana ta uległa rozbudowie poprzez wybudowanie murowanej klatki schodowej oraz drugiej jej części stanowiącej w zamyśle inwestorów drugą "altanę" bliźniaczą, jak stwierdził organ "zblokowaną" z altaną K. i M. B. Ta druga część budynku została wzniesiona dla córki I. B. Obie części zostały połączone wewnętrznymi drzwiami, z jednego pokoju w pierwotnej altanie urządzono przedpokój, a cały obiekt został ocieplony i pokryty jednym dachem. W 2006 r. została wydzielona działka 178a i przydzielona I. B., która też została przyjęta w poczet członków "A" udzielił swojej pisemnej zgody na wybudowanie altany na działce 178a w dniu 2 czerwca 2006 r. już po jej wybudowaniu zalecając przestrzeganie "A" i zapoznanie się z przepisami Prawa budowlanego. Powstały obiekt na działkach 178 i 178a tworzy jedną funkcjonalną całość, a jego wymiary i układ pomieszczeń obrazuje dokumentacja fotograficzna oraz rzuty parteru i piętra stanowiące załączniki do protokołów oględzin. Ustalono, że część użytkowana przez K. i M. B. posiada wymiary 6,89m x 6,27m, zaś część użytkowana przez I. B. - 6,85m x 6,95m. Wedle twierdzeń inwestorów obiekt składa się z dwóch bliźniaczych altan. Zgodnie z oświadczeniem K. B. "budowę altany zlokalizowanej na działce nr [..] zakończono w 1999 r., zabudowę schodów zrealizowano w 2005 r., a w 2007 r. ocieplono ściany", a "budowę altany murowanej znajdującej się na działce [..] rozpoczęto latem 2004 r. w ramach rozbudowy obiektu znajdującego się na działce sąsiedniej (nr [...]) i zakończono w 2006r". Organy nadzoru budowlanego w oparciu o powyższe ustalenia uznały, że inwestorzy budując przedmiotowy budynek mieszkalny przekroczyli dopuszczalne wartości powierzchni dla altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych (o powierzchni do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich) określone w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) tożsamym z §107 "A" uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r. i znowelizowanego dniu 23 listopada 2006 r. W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r., działając na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązał skarżących do przedstawienia dokumentów legalizujących samowolę budowlaną ( ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla działki nr [..] w miejscowości C., czterech egzemplarzy projektu budowlanego sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ), w terminie 4 miesięcy od daty jego doręczenia. Podjęte w sprawie decyzje organów obu instancji są konsekwencją niespełnienia powyższych warunków stosownie do art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. i M. B. oraz I. B. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, albowiem przedmiotem postępowania w ocenie skarżących nie jest jeden budynek mieszkalny a altany w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowane na dwóch działkach, których powierzchnia zabudowy nie przekracza norm wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Wskazali nadto, że taras zlokalizowany na jednej z działek nie jest podpiwniczony i stoi na słupach nie związanych z gruntem. Podnieśli dodatkowo, że mimo iż działki jak i altany należą do różnych osób, nie przeprowadzono postępowania osobno względem ich właścicieli. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy Sąd uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo ustaliły okoliczności związane z rozbudową obiektu. Brak jest też podstaw do kwestionowania ustalonych przez organ wymiarów i powierzchni. Wymiary budynku znajdują podstawę w sporządzonych rzutach. Podkreślić należy, że rozmiar, wygląd i przeznaczenie obiektu ustalono na podstawie dowodu z oględzin, który został przeprowadzony w obecności skarżących Z czynności tych sporządzono protokół zawierający opisane wyżej dane, podpisany przez stronę skarżącą. Z zapisów w protokole nie wynika, by skarżący zgłaszał jakieś zastrzeżenia czy uwagi, co treści istotnej dla ustaleń w niniejszej sprawie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawnej oceny, czy obiekt budowlany znajdujący się na terenie działki nr [..] (nr ogrodu [..] i [...]) stanowiącej urządzony "A" przy ul. [...] ma charakter budynku mieszkalnego, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę jak twierdzi organ, czy też "altany" w rodzinnym ogrodzie działkowym, niewymagającej pozwolenia na budowę, jak twierdzą skarżący. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA/363/98 (Wspólnota z 2000 r., nr 46, poz. 51) "altaną może być nazwany (i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu "A" i służący do korzystania z działki znajdującej się na terenie "A". Innego rodzaju obiekty nie są altanami w rozumieniu przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych i prawa budowlanego". Podzielając w pełni powyższy pogląd Sąd zauważa, że budowa przedmiotowego obiektu przekracza normy wyznaczone przytoczonymi wyżej postanowieniami regulaminu "A" uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców. Status ogrodów działkowych regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 41 ust. 1 tej ustawy, pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że "A", według poprzedniego stanu prawnego był pracowniczym ogrodem działkowym. Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. W związku z powyższym budowa obiektu budowlanego zaspokajającego w istocie cele mieszkalne, na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, jest sprzeczna z celem zarówno obowiązującej obecnie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jak i ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390, z późn. zm.), według której pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej i zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych. Poza sprzecznością z postanowieniami regulaminu "A", budowa spornego obiektu nie podlega również regulacji zawartej w art. 29 ust 1 pkt 4 prawa budowlanego., według którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m 2 w miastach i do 35 m 2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Prawidłowe ustalenia organu w zakresie wielkości, powierzchni, wysokości i kształtu dachu spornego obiektu (vide:, protokół oględzin z dnia 19 czerwca 2008 r. oraz 24 lipca 2008 r., zdjęcia i załącznik k. 31-33 akt administracyjnych pierwszej instancji) nie potwierdzają stanowiska skarżących co do charakteru obiektu nazywanego przez nich "altaną w zabudowie bliźniaczej". Przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym, co potwierdzają w szczególności dołączone do protokołu oględzin zdjęcia budynku oraz m.in. fakt, że skarżący wskazują adres spornej nieruchomości jako swój adres zamieszkania w pismach kierowanych do organów administracji oraz WSA w Gdańsku, czyli że faktycznie tam mieszkają. Uprawnione i uzasadnione prawidłowo ocenionymi okolicznościami sprawy było stanowisko organów, że obiekt ten nie jest "altaną", służącą do celów wynikających z funkcjonowania "A". Trafna, nienaruszająca zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) ocena, iż w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z budową obiektu (domu) mieszkalnego, wynika z wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a postępowanie organów pozostaje w zgodzie z art. 7 i art. 77 K.p.a. W konsekwencji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanową przepisy art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 prawa budowlanego. Samowolą budowlaną w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów jest między innymi wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowa budowa prawidłowo została zakwalifikowana jako wymagająca pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28, ponieważ nie została objęta wyłączeniami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Definicja legalna "budowy" zawarta w tej ustawie (art. 3 pkt 6) każe rozumieć pod tym pojęciem wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei art. 3 pkt 12 prawa budowlanego określa "pozwolenie na budowę" jako decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 w/w przepisu w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Prawidłowo zatem Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r. wstrzymał roboty budowlane i zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 3 prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia stosowanych dokumentów i zaświadczeń. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że skarżący nie wykonali nałożonych na ich obowiązków przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Zasadą jest, zgodnie z art. 48 prawa budowlanego, poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1879/07, Baza orzeczeń LEX nr 478287). W tym kontekście kwestia nieobowiązywania na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia prawnego, gdyż legalizacja, zapoczątkowana przytoczonym wyżej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2009 r., nałożyła na inwestora obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) prawo do zabudowy wynika z treści planu albo z decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 4 ust. 2 tej ustawy). W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Podkreślić należy, że samowoli budowlanej jakiej dopuścili się skarżący w żaden sposób nie legalizuje zgoda, czy też akceptacja "A" dla działań inwestorów, ani ich brak świadomości co do naruszeń Prawa budowlanego i postanowień Regulaminu. Wyjaśnić trzeba, że stosownie do § 107 Regulaminu Rodzinnego Ogrodu działkowego altana w ogrodzie jest obiektem wolnostojącym, parterowym, zapewniającym rodzinie warunki do wypoczynku, a jej odległość od granic działki nie może być mniejsza niż 3 metry. Tak więc wydzielenie z działki [...] drugiej działki [...] pod dokonaną rozbudową nie mogło spowodować, że dobudowana część stała się w sensie prawnym odrębną altaną. Wskazać także trzeba, że w § 12 w/w Regulaminu wprowadzono zakaz wykorzystywania działek w rodzinnych ogrodach działkowych do zamieszkiwania. Uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.