II SA/Gd 677/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2016 r., sygn.. akt [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia. oddala skargę. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. H. B. poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w dniu 30 listopada 2001 r. złożył Staroście wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia. Pismem z dnia 14 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało H. B. do sprecyzowania złożonego żądania. W dniu 2 czerwca 2015 r. wpłynęła odpowiedź, z której wynikało, że żąda on uznania wniosku złożonego dnia 30 listopada 2001 r. za złożony prawidłowo. Wskazał jednocześnie, że organy administracji publicznej swoim działaniem obrażały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, więc żąda także wypłaty należnego mu ekwiwalentu, który przysługiwałby mu, gdyby organy działały zgodnie z prawem. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2015 r., nr [..] SKO zwróciło H. B. pismo z dnia 20 kwietnia 2015 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w przedmiocie wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia (oraz nabycie prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej) obowiązywała ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764 ze zm.). Kolegium przywołało przepisy tej ustawy dotyczące trybu składania wniosków o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia. Wskazało także, że art. 3 ust. 7 tej ustawy w swoim ostatnim brzmieniu stanowił, iż starosta rozpatruje wnioski według kolejności ich wpływu i wydaje decyzje w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Starosta prowadzi rejestr wniosków uwzględniający terminy ich wpływu. O otrzymanych wnioskach informuje właściwego ze względu na miejsce położenia gruntu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, występując z prośbą o wyrażenie przez radę gminy opinii w sprawie zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Brak stanowiska w terminie 45 dni uznaje się za wyrażenie opinii pozytywnej. Zgodnie z obowiązującym wówczas ust. 8 tego przepisu, jeżeli zgłoszone wnioski przekraczały roczny limit zalesienia, starosta powiadamiał właścicieli gruntów, których wnioski nie zostały rozpatrzone, o terminie ich rozpatrzenia oraz planowanym rozpoczęciu zalesienia w kolejnych latach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tejże ustawy, właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, zwaną dalej "decyzją", nabywał prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, zwanego dalej "ekwiwalentem". Zatem dla "nabycia" ustawodawca nie przewidywał formy decyzji administracyjnej, tak jak miało to miejsce np. w przypadku przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia (art. 3 ustawy), czy też stwierdzenia prowadzenia przez właściciela gruntu uprawy leśnej (art. 6 ustawy). Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia utraciła moc z dniem 15 stycznia 2004 r. na mocy art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolne. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1613). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 3 tej ustawy do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy, o której mowa w art. 15, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przekonaniu Kolegium w chwili obecnej brak jest jednak podstawy prawnej do rozpoznania skierowanych przez skarżącego żądań. Pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. H. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku wyjaśnił, że w dniu 30 listopada 2011 r. złożył do Starosty wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego o pow. 5,25 ha położonego we wsi N. gmina S. do zalesienia. Wniosek ten nie został rozpatrzony, ponieważ ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wchodziła w życie 1 stycznia 2002 r. Skarżącego nie poinformowano go jednak o konsekwencjach złożonego przedwcześnie wniosku, ani o obowiązku złożenia ponownie tego samego wniosku po 1 stycznia 2002 r. H. B. przywołał zawartą w art. 9 k.p.a. zasadę udzielania informacji, która w jego ocenie została rażąco naruszona. Wskazał też, że odpowiedź na wniosek nigdy nie została mu doręczona. Po złożeniu skargi w tej sprawie w dniu 13 maja 2002 r. otrzymał odpowiedź podpisaną przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, który był adresatem skargi. W zaistniałej sytuacji naruszono także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. tzn. zasadę pogłębiania zaufania. H. B. zaznaczył, że w dalszym postępowaniu naruszono przepisy art. 12 § 1 i 35 § 1 k.p.a., gdyż odpowiedź organu w maju 2002 r. stanowi rażące naruszenie tych przepisów. Ponadto ustalenie na podstawie wyjaśnień Poczty Polskiej, że przesyłka zaginęła, pozbawiło go realizacji swoich praw zagwarantowanych ustawą o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Plany dotyczące sadzenia wiosną 2002 r. lasu zostały udaremnione przez nieudolność organów administracji publicznej. Podobnie wielokrotne zwracanie się do różnych instytucji i podmiotów pozostało bez odpowiedzi. W ocenie H. B., skoro nie został skutecznie poinformowany o zwróceniu wniosku, to mógł być przekonany, że wniosek został skutecznie złożony w dniu 30 listopada 2001 r. i wywołał skutki prawne, tym bardziej, że art. 3 ust. 7 obowiązującej w tamtym czasie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia wskazywał, że brak stanowiska w terminie 45 dni uznaje się za wyrażenie opinii pozytywnej. Ponadto podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się na konieczność rekompensowania uszczerbków majątkowych spowodowanych przez administrację - jest to jedna z niekwestionowanych konsekwencji państwa prawa. Wobec powyższego H. B. wniósł o wypłatę należnego mu ekwiwalentu za zalesienie podając, że do wniosku dołączył wszystkie niezbędne dokumenty i na mocy obowiązującej wówczas ustawy spełniał wszystkie przesłanki. H. B. podał także, że skierował pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 17 k.p.a., który to wskazuje niniejszy organ, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. SKO postanowieniem z dnia 11 października 2016 r., nr [..], po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak podstawy prawnej do rozpoznania skierowanych do SKO żądań H. B. Z okoliczności przez niego przedstawionych nie wynika bowiem, że przedmiotowe postępowanie o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia zostało wszczęte lub też wydana została w sprawie decyzja administracyjna. Kolegium jako organ wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji (art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest jednak władne do podjęcia pełnionej przez ten organ funkcji orzeczniczej. H. B. wniósł do WSA w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2016 roku, utrzymującą w mocy postanowienie z dnia 11 sierpnia 2015 roku w sprawie zwrotu pisma z dnia 5 maja 2015 roku, zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym i nie rozpoznanie wniosku co do istoty. Wniósł o uchylenie postanowienia w całości i wydanie przez Sąd orzeczenia uwzględniającego skargę oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że nie został poinformowany o konsekwencjach złożonego przedwcześnie wniosku, ani o obowiązku złożenia ponownie tego samego wniosku po 1 stycznia 2002 roku, czym organy naruszyły art. 9 k.p.a. Ponadto odpowiedź na złożoną skargę otrzymał 13 maja 2002 r., jednakże została ona podpisana przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska J. U. - tego samego, na którego działania skargę składał. W zaistniałej sytuacji naruszono zasadę obiektywizmu oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli art. 8 k.p.a., organy winny bowiem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do jego uczestników i do władzy publicznej. Ponadto wskazał, że dnia 28 maja 2002 r. zostało do niego wysłane pismo przewodnie z załączonym wyjaśnieniem Poczty Polskiej - w którym Dyrektor Rejonowego Urzędu Poczty poinformował skarżącego, że przesyłka zaginęła. Dopiero po złożonej skardze, organ złożył reklamacje do Poczty Polskiej (po 4 miesiącach). Ponownie naruszono kolejny art k.p.a. - art. 12 § 1 mówiący o szybkości i prostocie postępowania. Odszkodowanie za niewykonanie usługi zostało wypłacone na rzecz Starostwa Powiatowego. Przez pół roku organ nie zajął się wyjaśnieniem sprawy, nie podjął również próby dostarczenia po raz kolejny przesyłki. Odpowiedź organu w maju 2002 r. to rażące naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Skarżący wskazał także, że dnia 28 maja 2002 roku złożył pismo do Przewodniczącego Komisji Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska dr inż. G. K. W odpowiedzi, pismem z dnia 2001 r., został poinformowany o terminach składania wniosków. W przekonaniu skarżącego w jego sprawie żadna formalna odpowiedź na złożony wniosek nie została wydana - brak decyzji administracyjnej, postanowienia. Jego sprawa administracyjna nie została w ogólne załatwiona. Przez działania i zaniechania organów administracji został pozbawiony możliwości odwołania i dochodzenia swoich praw. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się na konieczność rekompensowania uszczerbków majątkowych spowodowanych przez administrację, jest to jedna z niekwestionowanych konsekwencji państwa prawa. Wobec tego skarżący wnosi wnoszę o wypłatę należnego mi ekwiwalentu za zalesienie, zważywszy, że do wniosku dołączył wszystkie niezbędne dokumenty i na mocy obowiązującej w tamtym czasie ustawy spełniał wszystkie przesłanki. W związku z faktem, że organy administracji publicznej swoim działaniem obrażały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednoznacznie wskazał, że żąda wypłaty należnego mi ekwiwalentu, który przysługiwałby mu, gdyby organy działały zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 11 sierpnia 2015 r. – są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jak wynika natomiast z art. 19 k.p.a. organy te przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów z zakresu ich działania (art. 20 k.p.a.). Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony orzekać w sprawie w której nie jest właściwy. Jeżeli jest to sprawa z zakresu administracji publicznej to zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a. organ niewłaściwy powinien sprawę przekazać organowi właściwemu. Jeżeli natomiast w sprawie właściwy jest sąd powszechny, to organ powinien zwrócić podanie wnoszącemu zgodnie z treścią art. 66 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis ma jednak zastosowanie jedynie w przypadku, gdy żądanie z uwagi na swoją treść daje jednoznaczną podstawę do przyjęcia, że stanowi pozew, wniosek lub akt oskarżenia rozpoznawany przez sąd powszechny. W przedmiotowej sprawie H. B. w podaniu z dnia 20 kwietnia 2015 r. oraz w piśmie z dnia 29 maja 2015 r. żądał uznania wniosku złożonego dnia 30 listopada 2001 r. za złożony prawidłowo. Wskazał jednocześnie, że organy administracji publicznej swoim działaniem obrażały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, więc żąda także wypłaty należnego mu ekwiwalentu, który przysługiwałby mu, gdyby organy działały zgodnie z prawem. Wskazać należy, że kwestia podniesiona w powołanej wyżej korespondencji ma charakter cywilnoprawny. Zrealizowania swego roszczenia skarżący może domagać się jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Możliwość uzyskania odszkodowania w niniejszej sprawie przewiduje art. 417 k.c., zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Stwierdzony niespornie przez SKO stan faktyczny tj. ustalenie, że nie toczy się przedmiotowe postępowanie o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia oraz nie została wydana w sprawie decyzja administracyjna, uzasadnia w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. Skoro rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie objętym wnioskiem H. B. należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, to zasadnym stało się zwrócenie skarżącej przedmiotowego podania. Należy zaznaczyć, że w sprawach, w których właściwy jest sąd powszechny nie może się toczyć nadzorcze postępowanie administracyjne. Orzekanie przez organ administracji publicznej w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych stanowiłoby naruszenie art. 2 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego. Należy także podkreślić, że - wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej - organ ustalił właściwie i w wystarczającym zakresie okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, a następnie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Bezzasadne są zatem wszystkie sformułowane w skardze zarzuty naruszeń prawa procesowego, jakich rzekomo miał się dopuścić organ w przeprowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 P.p.s.a..