II SA/Gd 678/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2002 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 265,- (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. P. zam. w S. rozbiórkę nieużytkowanego, będącego w złym stanie technicznym, domku letniskowego tj. pozostałej części piwnicznej obiektu, wraz z zewnętrznymi schodami, o wymiarach zabudowy wynoszących 9,75 m x 6,70 m, usytuowanej na działce nr w B. oraz uporządkowanie terenu działki. Termin przystąpienia do prac rozbiórkowych ustalono na datę uprawomocnienia decyzji, natomiast termin ukończenia prac rozbiórkowych na 4 miesiące od dnia uprawomocnienia decyzji. Decyzję wydano na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) oraz zgodnie z art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że w toku prowadzonego z urzędu postępowania ustalono, że na działce nr w B. pozostała po spalonym w 2002 r. domku letniskowym część obiektu budowlanego tj. murowana piwnica wraz z zewnętrznymi schodami. Wymiary piwnicy w złym stanie technicznym wynoszą 9,75 m x 6,70 m. Przedmiotowa część obiektu nie nadaje się do użytkowania. Właściciel R. P. oświadczył, iż po zebraniu środków finansowych zamierza odbudować domek letniskowy. Pozostała część obiektu budowlanego na terenie działki nr w B. jest w złym stanie technicznym. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia 30.01.1991 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 19, poz. 137) działka nr oznaczona jest symbolem 1.16.UT – co stanowi zespoły letnisk przeznaczone do dekapitalizacji. Nie ma więc możliwości odbudowy obiektu budowlanego, gdyż zakres robót budowlanych wymaga decyzji pozwolenia na budowę, której z uwagi na zapis w planie inwestor nie uzyska. W związku z powyższym organ orzekł w oparciu o art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich ukończenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. P. domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Zarzucił, że przedmiotowa decyzja stanowi bezpodstawną i nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo własności. Decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 10 § 1, 77, 84 § 1 oraz 89 § 2 Kpa. Ponadto jej uzasadnienie nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w art. 107 § 3 Kpa. w szczególności z uzasadnienia nie wynika, żeby organ pierwszej instancji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie. Za niewystarczające należy uznać dokonanie ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku (piwnicy murowanej) samodzielnie przez organ administracji w oparciu o bliżej nieokreślone kryteria. Ocena stanu technicznego budynku jak również możliwość jego odbudowy możliwa jest jedynie po przeprowadzeniu szczegółowych badań i ekspertyz. Czynności takie winien ustalić w opinii biegły powołany przez organ rozpoznający sprawę. Organ administracji nie zwrócił się do biegłego o wydanie stosownej opinii, czym naruszył art. 84 § 1 Kpa. Ponadto przed wydaniem decyzji organ winien był, stosownie do treści art. 89 § 2 Kpa, przeprowadzić rozprawę celem wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych i w drodze oględzin. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 67 ust. 1 prawa budowlanego i nakazania rozbiórki. Skarżący oświadczył, że zamierza odbudować domek, jednakże musi uprzednio zgromadzić odpowiednie środki finansowe na rozpoczęcie prac. Nadto organ pierwszej instancji nie wykazał, żeby stan techniczny budynku uzasadniał stwierdzenie, iż nie nadaje się on do odbudowy. Określenie, że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia odnosi się do stanu faktycznego, a nie formalnoprawnych możliwości prowadzenia prac budowlanych. Odbudowa spalonego domku letniskowego w oparciu o istniejące fundamenty jest natomiast możliwa. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2003 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 67, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż z ustalonego stanu faktycznego wynika, że budynek na działce nr uległ spaleniu. Po pożarze pozostała piwnica oraz zewnętrzne schody. Właściciel obiektu złożył pisemne oświadczenie, że zamierza odbudować domek letniskowy. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie tego terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich ukończenia. Stosownie do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia 30.09.1991 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 19, poz. 137), działka nr wchodzi w skład zespołu letniskowego przeznaczonego do likwidacji oznaczonego symbolem 1.16 UTL. Wobec takiego zapisu planu, odbudowa domku na pozostałej po pożarze części piwnicznej jest niedopuszczalna. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołania, że organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 05.09.2002 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowano o możliwości składania wyjaśnień w sprawie. Skarżący takie wyjaśnienie złożył. Organ odwoławczy wskazał nadto, że stan techniczny piwnicy nie ma znaczenia w sytuacji, kiedy ustalenia planu miejscowego nie dopuszczają odbudowy domku. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył R. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 84 § 1 Kpa oraz przepisów § 2 – 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994 roku w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. 95 Nr 10, poz. 47). Skarżący stwierdził, że ustalenia dotyczące stanu technicznego budynku oparte na bliżej nieokreślonych kryteriach nie mogą stanowić podstawy decyzji w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego i przepisami prawa (art. 84 § 1 Kpa) dla prawidłowego stwierdzenia okoliczności, odnośnie których niezbędna jest wiedza specjalistyczna, koniecznym jest powołanie odpowiedniego biegłego. Celem takiego ukształtowania postępowania powinno być uzyskanie profesjonalnej i obiektywnej informacji. Organ I instancji nie informował strony o podejmowanych działaniach w taki sposób, aby umożliwić jej obronę własnych interesów, zaniechał również wezwania strony do zapoznania się z materiałem w sprawie przed powzięciem decyzji. Uchybieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było także zignorowanie wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15.12.1994 r. regulującego tryb postępowania i warunki rozbiórek. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia przed wydaniem decyzji o rozbiórce, o której mowa w art. 67 ustawy Prawo budowlane, organ postępowania winien ustalić przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, dokonać oględzin i oceny stanu technicznego, a w miarę potrzeby nakazać sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego oraz przeprowadzić rozprawę z udziałem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że przywołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych nie obowiązuje od 1997 r. z uwagi na zmienioną podstawę prawną wydanego aktu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Podstawą prawną decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji stanowił art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że jeżeli nie użytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich ukończenia. Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach uregulowany został aktem wykonawczym, a mianowicie rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47), które weszło w życie 23 lutego 1995 r. Z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131) wynika, że rozporządzenie to utraciło moc z dniem 11 lipca 2003 r. Obowiązywało ono zatem nieprzerwanie od dnia 23 lutego 1995 r. do dnia 10 lipca 2003 r. i niewątpliwie jego przepisy winny były determinować tryb postępowania w rozpatrywanej sprawie. Organy orzekające w sprawie nie zachowały nakazanej przepisami tegoż rozporządzenia procedury. W § 2 cytowanego rozporządzenia nałożony został na właściwy organ obowiązek ustalenia przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, obowiązek dokonania oględzin i oceny stanu technicznego, a w miarę potrzeby nakazanie sporządzenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego oraz obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy z udziałem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły bez przeprowadzenia rozprawy. Organy nie zastosowały także pozostałych przepisów tego rozporządzenia odnoszących się do orzekania rozbiórki na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zaskarżoną decyzję orzekającą nakaz rozbiórki budynku letniskowego uzasadniono brakiem możliwości uzyskania pozwolenia na budowę wobec treści planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać natomiast należy, że z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika jednoznacznie, że nakaz rozbiórki może obejmować obiekt budowlany niewykończony lub nieużytkowany, pod warunkiem, że nie nadaje się on do remontu, odbudowy czy wykończenia. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie przydatności obiektu do remontu, odbudowy lub wykończenia. W przepisie tym nie chodzi jednakże o prawną możliwość odbudowy, jak uznały to orzekające w sprawie organy. Ocena tej przydatności powinna być dokonywana wyłącznie w kategoriach technicznych. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie dokonano właściwych ustaleń odnośnie stanu technicznego przedmiotowego obiektu, czym naruszono przepisy zarówno cytowanego wyżej rozporządzenia, jak również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.). Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę, - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zmianami) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.