II SA/Gd 678/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Tamara Dziełakowska WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. G. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2016 r., nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 18 listopada 2015 r., nr [..], o odmowie wydania G. i T. K. zaświadczenia o zgodności budowy parterowego obiektu budowlanego, altany, drewnianego budynku gospodarczego i płotu na działce nr [..] położonej w miejscowości R. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego R. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku G. i T. K., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj.: zgodności budowy parterowego obiektu budowlanego, altany, drewnianego budynku gospodarczego i płotu na działce nr [..] położonej w miejscowości R. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego R. przyjętego uchwałą Nr [..] Rady Gminy z dnia 16 stycznia 2007 r. Zgodnie z jego postanowieniami działka nr [..] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 84.R/ZL – tereny rolnicze i lasy. Dopuszczalnymi funkcjami na tym terenie jest zalesienie terenów rozlicznych, lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, służących zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Zgodnie z zawartymi w karcie terenu parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na terenie obejmującym działkę nr [..] plan przewiduje zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych. Dopuszcza się lokalizację budowli takich jak sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne. Działka nr [..] nie stanowi jednak istniejącej zabudowy zagrodowej. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli wnioskodawcy, zarzucając że wydane postanowienie nie uwzględnia aktualnego stanu rzeczy. Uchwałą Rady Gminy, teren na którym znajduje się ich działka został ujęty w aktualnym projekcie studium planu przestrzennego zagospodarowania jako teren przeznaczony pod rekreację i obecnie wdrożony do przekształcenia. Wnieśli o ponowne rozpoznanie wniosku zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 października 2016 r., nr SKO [..], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskowane zaświadczenie wydawane jest w trybie i na zasadach określonych w art. 217 do art. 220 k.p.a. Podkreślono, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. Kolegium potwierdziło, że działka nr [..] położona w obrębie geodezyjnym R. objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obręb geodezyjny R., przyjętym uchwałą Rady Gminy Nr 1/27/2007 z dnia 16 stycznia 2007r. i położona w obszarze oznaczonym w planie symbolem 84.R/ZL - "tereny rolnicze i lasy". Kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji co do przeznaczenia działki wnioskodawców w planie miejscowym. W tych warunkach podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że budowa obiektów wskazanych we wniosku na działce nr [..] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W braku stwierdzenia takiej zgodności, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawców treści. Odnosząc się do argumentów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że postanowienia studium, w którym działce nr [..] przypisano przeznaczenie pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną, nie są powszechnie obowiązującym prawem miejscowym. Ustalenia studium są jedynie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem dopóki nie zostanie uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający przeznaczenie działki nr [..] pod zabudowę rekreacyjną, brak było możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawców treści. W skardze na postanowienie SKO skarżąca zarzuciła niezgodność wydanego postanowienia z obowiązującymi przepisami prawa twierdząc, że organy nie uwzględniły obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego co do budowy ogrodzeń, ujmując wszystkie typy budowli w jednym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Kontroli legalności poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy parterowego obiektu budowlanego, altany, drewnianego budynku gospodarczego i płotu na działce nr [..] położonej w miejscowości R. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego R. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis § 2 stanowi natomiast, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca wraz z mężem dążyła do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy zrealizowanej przez nich na działce nr [..] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku procedury legalizacji samowoli budowlanej, będąc zobowiązaną na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wykonanej budowy z ustalenia planu. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której skarżąca wraz z mężem na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym R., gmina K., wybudowała bez pozwolenia na budowę budynek rekreacyjny z tarasem i starała się doprowadzić do jego legalizacji uzyskując z gminy zaświadczenie o zgodności tego obiektu z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Organ administracji pierwszej instancji, uprawniony dyspozycją art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym w szczególności analizę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr 1/27/2007 z dnia 16 stycznia 2007 r., w którym działka skarżącej o nr. [..] objęta została jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 84.R/ZL - tereny rolnicze i lasy. Z ustaleń przypisanych tej jednostce wynika, że na jej terenie dopuszczono zalesienie terenów rolniczych, lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, służących zabudowie zagrodowej oraz prowadzeniu gospodarki rolnej i leśnej. Natomiast zgodnie z zawartymi w karcie terenu parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na przedmiotowym terenie plan miejscowy przewiduje zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w trenach rolniczych. Dopuszczono lokalizację budowli takich jak sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne. Organy w sposób prawidłowy zinterpretowały przytoczone postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie wyłącznie zabudowę w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Tymczasem działka nr [..] nie ma charakteru zagrodowego, a wybudowany samowolnie obiekt rekreacyjny nie uzupełniał zabudowy zagrodowej, lecz miał spełniać wyłącznie funkcję rekreacji indywidualnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że wobec braku definicji zabudowy zagrodowej dającej się zastosować w kwestiach planowania i zagospodarowania przestrzennego, pojęcie to należy interpretować językowo, potocznie, jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, LEX nr 1495267). Podstawową funkcją takiej zabudowy jest funkcja mieszkaniowa zagrodowa rozumiana jako zespoły budynków mieszkalnych i gospodarczych powiązanych z produkcją rolniczą wraz z uzupełniającą zabudową usługową i produkcyjną o nieuciążliwym charakterze. Niewątpliwie zatem istniejąca na działce nr [..] zabudowa rekreacyjna nie realizuje funkcji przewidzianej w planie, a w konsekwencji rozpoznające wniosek organy zasadnie odmówiły potwierdzenia zaświadczeniem zgodności wykonanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. W tym kontekście zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przez Kolegium przepisów Prawa budowlanego jest chybiony, ponieważ wniosek z dnia 9 listopada 2015 r. dotyczył wydania zaświadczenia o zgodności budowy "parterowego obiektu budowlanego, altany, drewnianego budynku gospodarczego i płotu" na działce nr [..] położonej w miejscowości R. i tak też został rozpoznany. Na zmianę powyższego stanowiska nie mogła też wpłynąć zmiana studium przyjęta uchwałą Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r. Nr X/396/14, w którym działkę nr [..] ujęto jako nowy teren rozwojowy z przeznaczeniem pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną. Dopóty jednak postanowienia zmienionego studium nie zostaną skonkretyzowane w powszechnie obowiązujących przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopóty inwestycja rekreacyjna zrealizowana przez skarżącą nie jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie jest bowiem dopuszczalne umieszczanie w studium ustaleń, które mają mieć charakter powszechnie wiążący, w tym mają stanowić podstawę decyzji administracyjnej. Niedopuszczalność takiego zabiegu uzasadniona jest tym, że zgodnie z prawem studium nie może być źródłem powszechnie obowiązujących przepisów, lecz wiąże organy gminy tylko w określonym zakresie. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) ustalenia studium wiążą wyłącznie organ przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jako akt planistyczny studium określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawionych względów, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.